II SA/Gd 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. D. od decyzji Wojewody z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw J. D. od decyzji Wojewody z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [..], mocą której uchylono decyzję Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 30 grudnia 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 29 listopada 2011 r. L.D., której następcą prawnym jest skarżący, zwróciła się do Wojewody o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki o nr: [..]-[..], położonych w G., powstałych w wyniku przekształceń działki nr [..], wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją z dnia 12 sierpnia 1975 r., nr [..], wydaną przez Prezydenta Miasta. Po rozpatrzeniu sprawy, Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. odmówił zwrotu działki nr [..] położonej w G. przy ul. Ż. oraz orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego działek nr [..]-[..] położonych przy ul. Ż. w G. a także zobowiązał skarżącego do zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 3006,23 zł. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniosła Gmina Miasta, zarzucając jej naruszenie: art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia; art. 2a ustawy o drogach publicznych – poprzez błędne przyjęcie, że działki stanowiące drogę publiczną mogą podlegać zwrotowi; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia, czy po wywłaszczeniu przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych A., jak również oparcie rozstrzygnięcia głównie na wyniku oględzin z dnia 5 grudnia 2012 r.; art. 80 k.p.a. – poprzez brak prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, który nie ocenia aktualnej wartości nieruchomości z uwzględnieniem nakładów zwiększających jej wartość, a nadto przyjmuje, że działki nr [..]-[..] stanowią jedną nieruchomość, co jest sprzeczne z art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece; art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne przyjęcie, że Gminie Miasta nie należy się zwrot wartości nakładów dokonanych na przedmiotowej nieruchomości od momentu wywłaszczenia, powodujących bezsprzecznie zwiększenie wartości nieruchomości. Wojewoda, przystępując do rozpoznania sprawy, wskazał, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że decyzją z dnia 12 sierpnia 1975 r. wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. G., oznaczoną jako działka nr [..], stanowiącą własność L. D., na cele budowy parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych A. Wywłaszczenie, na podstawie tej decyzji uprawniało do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przejęta nieruchomość na przestrzeni lat uległa podziałom geodezyjnym oraz zmianie numeracji działek, na skutek których teren objęty wywłaszczeniem będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w granicach działek nr [..] (obecnie działka nr [..]), [..] (obecnie działka nr [..]), [..] (obecnie działka nr [..]). Działki te aktualnie stanowią własność Gminy Miasta. Z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 maja 2016 r. Rep. A nr [..] wynika, że spadkobiercą po wywłaszczonej L.D. jest jej syn J. D. Wojewoda wskazał także, że ponieważ wywłaszczenia dokonano w 1975 r. cel wywłaszczenia należy interpretować szeroko, przy uwzględnieniu, że sama przestrzeń użytkowana przez A., która służyła jako parking, plac manewrowy czy też inny teren będący bezpośrednio związany z działalnością A. będzie przesądzała o realizacji celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia badać należy ponadto należy od momentu wywłaszczenia do dnia, w którym spółka A. przestała istnieć. Cel wywłaszczenia związany był bowiem bezpośrednio z funkcjonowaniem tego A. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że Starosta prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu działki nr [..] wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na terenie tej działki posadowiono drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych, która położona jest w ciągu komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym i pieszym. Następnie, Wojewoda stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy i dokonana analiza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach nr [..]-[..]. Wojewoda wskazał w tym miejscu, że Starosta w decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r. stwierdził, że z zeznań L. E. wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości powstała w latach 1975 – 1985 betoniarnia oraz garaż zewnętrzne fragmenty wywłaszczonej nieruchomości tj. działki będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały przeznaczone i wydzielone na początku lat 80 – tych XX w. z terenu wywłaszczonego pod parking A. pod. ul. R. i ul. Ż. Powyższe stwierdzenie i powołanie się na zeznania świadka, jak wskazał Wojewoda, nie wyczerpuje analizy, na podstawie której jednoznacznie możliwe jest udowodnienie realizacji bądź nie celu wywłaszczenia. Również, znajdująca się w aktach sprawy decyzja Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 4 grudnia 1979 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu ul. Ż. w oś. P. w G. wraz z liniami rozgraniczającymi zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta G., nie pozwala stwierdzić, wbrew opinii Starosty, jaki teren został objęty planem realizacji i czy działki będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały przeznaczone i wydzielone na początku lat 80-tych XX w. z terenu wywłaszczonego pod przedmiotowy parking A. Wojewoda stwierdził przy tym, że materiał dowodowy wskazuje na chociażby częściowe zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. L. E., pracownik A. w latach 1970 – 1995 r., zeznał bowiem, że część terenu stanowiącego wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] była wykorzystywana przez A. i na terenie tym parkowały samochody A. Świadek zeznał również, że na części spornego terenu powstała betoniarnia. Dlatego też, organ I instancji, jak wskazał Wojewoda, powinien ponownie rozpoznając sprawę dokonać ustaleń, które precyzyjnie i jednoznacznie pozwolą określić obszar objęty terenem betoniarni jak również obszar będący we władaniu A., dokonując jednocześnie analizy realizacji celu wywłaszczenia, mając na względzie jego szeroką interpretację. Następnie, Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na terenie działki nr [..] (obecnie oznaczonej nr [..]) znajduje się częściowo budynek, który usytuowany jest na granicy działek nr [..] i [..] a organ I instancji nie ustalił, czy w niniejszej sprawie jest możliwe przeniesienie prawa własności nieruchomości z częścią budynku, jak i nie podjął żadnych czynności aby stan posadowienia budynku na przedmiotowej działce potwierdzić lub wykluczyć. Co więcej, organ I instancji, w ogóle nie podjął czynności mających na celu precyzyjne ustalenie, czy budynek znajduje się na działce nr [..], chociaż wskazują na taką okoliczność mapy i zdjęcia satelitarne znajdujące się w aktach sprawy. Dlatego też, jak wskazał Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ma obowiązek poczynić ustalenia mające na celu weryfikację stanu zagospodarowania przedmiotowej działki przez częściowe posadowienie na jej terenie budynku (potwierdzenie lub wykluczenie takiej sytuacji oraz możliwość dokonania ewentualnego zwrotu działki lub jej części przy uwzględnieniu art. 47 i art. 48 ustawy Kodeks cywilny, w przypadku stwierdzenia braku realizacji celu wywłaszczenia na jej terenie. Wojewoda wskazał także, że w przypadku, gdy z uzupełnionego przez Starostę materiału dowodowego wynikać będzie, że nieruchomość lub jej część objęta niniejszym postępowaniem podlegać będzie zwrotowi, będzie on zobligowany przed wydaniem decyzji wezwać strony do wykazania form ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy Miasta z tytułu zwrotu nieruchomości w określonym terminie. W przypadku braku odpowiedzi lub nieustanowienia zabezpieczenia Starosta zobowiązany będzie do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki. W przypadku, gdy nieruchomość lub jej część podlegać będzie zwrotowi Starosta zobligowany będzie zlecić wykonanie operatu szacunkowego, dla terenu objętego zwrotem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał także, że wskazane w art. 140 ust. 4 zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. W sprzeciwie od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezpodstawne uznanie, że cel wywłaszczenia należy interpretować i określać bardzo szeroko, a także przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Starosty, podczas gdy ewentualne wyjaśnienie wątpliwości wskazanych w uzasadnieniu decyzji możliwe było przez samego Wojewodę bez potrzeby przedłużania postępowania i przekazywania sprawy organowi I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarżący wniósł sprzeciw od kasacyjnej decyzji Wojewody z dnia 28 sierpnia 2017 r. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W niniejszej sprawie skarżący wniósł sprzeciw po terminie, z uwagi na pouczenie go przez organ w zaskarżonej decyzji o prawie wniesienia skargi, stąd też sprzeciw ten został odrzucony postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r. Następnie zaś, na wniosek skarżącego, prawomocnym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r., Sąd przywrócił termin do wniesienia sprzeciwu. W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa, który został określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie natomiast z treścią art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Postępowanie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma na celu wyjaśnienie czy został zrealizowany cel wywłaszczenie, od którego to zależy rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia na działkach oznaczonych numerami i skutkiem takiego ustalenia orzekł o zwrocie skarżącemu działek nr [..]-[..] położonych przy ul. Ż. w G. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika natomiast, że organ odwoławczy powziął wątpliwość co do ustalonego stanu faktycznego przez organ I instancji. Wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy i dokonana analiza w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach nr [..]-[..]. Nadto stwierdził, że na terenie działki nr [..] znajduje się częściowo budynek, natomiast organ I instancji nie podjął żadnych czynności, aby stan posadowienia budynku na przedmiotowej działce potwierdzić lub wykluczyć. Stanowisko i stwierdzenia organu odwoławczego w tym zakresie zostały zakwestionowane w sprzeciwie. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia, naruszających przepisy postępowania, wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego w rozmiarze przekraczającym wynikające z art. 136 Kpa możliwości. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazane przez okoliczności i wątpliwości były usuwalne w ramach postępowania wyjaśniającego, jakie mógł i powinien był samodzielnie przeprowadzić Wojewoda. Stąd też nie znajduje uzasadnienia przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tym bardziej, że postępowanie w sprawie trwa od 2011 roku. W ocenie Sądu, uzasadniony jest zatem zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji nie może zostać uznane za prawidłowe. Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 Kpa Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.