I OSK 728/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z., A.Z., K.Z. i U.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 2/20 odrzucającego skargę S.Z., A.Z., K.Z. i U.L. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie rozpoznania zażalenia na bezczynność postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 2/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S.Z., A.Z., K.Z. i U.L. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie rozpoznania zażalenia na bezczynność Wojewody [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] maja 2019 r. S.Z., A.Z., K.Z. i U.L. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra lnwestycji i Rozwoju (dalej: organ, Minister) w rozpoznaniu zażalenia na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie argumentując, że postanowienie organu kończące postępowanie w sprawie wszczęte w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie może być skutecznie zaskarżone do sądu wojewódzkiego. Niedopuszczalne jest zatem wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego w tym trybie. W motywach powołanego na wstępie rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Podkreślił, że w przypadku postanowień, które mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego muszą one być zaskarżalne, tzn. musi istnieć przepis wskazujący, że podlegają one zaskarżeniu, kończą postępowanie bądź rozstrzygają co do istoty sprawy. Przepis art. 37 K.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma rozstrzygnąć zażalenie. Zgodnie natomiast z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji Minister w sposób prawidłowy uznał wniesione w niniejszej sprawie zażalenie za nieuzasadnione, bowiem postanowienie z [...] maja 2018 r. na bezczynność Wojewody ma jedynie charakter wpadkowy, nie kończy postępowania w sprawie, nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty, zatem nie przysługuje na nie zażalenie. W ocenie Sądu I instancji skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym skarga ta nie przysługuje także na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Dlatego też stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone ww. przepisu ma charakter incydentalny, a postępowanie prowadzone na skutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 23 września 2014 r., sygn. akt III SAB/Gd 84114, wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259110, CBOSA). Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł S.Z. reprezentowany przez pełnomocnika – r.pr. M.S. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. – art. 37 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż stronie nie przysługuje środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu rozpatrującego zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a., co doprowadziło do odrzucenia skargi z 20 maja 2019 r., – art. 37 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię (art. 37 K.p.a.) i niezastosowanie (art. 12 K.p.a. i art. 35 K.p.a.) prowadzącą do pozbawienia strony możliwości egzekwowania od organu terminowego rozpatrzenia wniesionego przez nią zażalenia, – art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi z [...] maja 2019 r., w sytuacji, gdy zamiarem skarżącego nie było zaskarżenie postanowienia wydanego na podstawie art. 37 K.p.a., tj. sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju), ale złożenie skargi w przedmiocie bezczynności Ministra w rozpatrzeniu złożonego przez skarżącego zażalenia, – art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność składania skarg do sądu administracyjnego w sprawach wszczętych na podstawie art. 37 K.p.a. o bezczynność organu, co pozbawia stronę sądowej kontroli nad działalnością organu administracji. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 37 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zamiarem skarżącego było podważenie treści postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2019 r. w sensie jego merytorycznej zasadności, gdzie zamiarem tym było złożenie skargi na niewydanie tego postanowienia w ustawowym terminie, tj. bezczynność. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przyjęta przez WSA interpretacja ww. przepisu stanowi w rzeczywistości ograniczenie strony w prawie do Sądu i tym samym powoduje brak jakiejkolwiek możliwości kontroli strony nad działaniem organu administracji w rozpatrzeniu złożonego przez nią zażalenia w przedmiocie bezczynności. Brak możliwości kontroli strony nad terminem rozpatrzenia złożonego zażalenia w przedmiocie bezczynności czyniłby martwym przepis nakazujący ustosunkowanie się organowi wyższego stopnia do złożonego odwołania. Oznaczałoby to, że organ wyższego stopnia (w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju) nie jest zobligowany żadnymi terminami rozpatrzenia zażalenia skoro nie ma przepisu, który nakazywałby mu rozpatrzenie zażalenia w określonym terminie, a tym samym brak wydania rozstrzygnięcia nie wiązałaby się dla organu wyższego stopnia z żadnymi sankcjami, a samo postępowanie w przedmiocie złożonego zażalenia czyniło "iluzorycznym". Tym samym strona pozbawiona zostaje ochrony prawnej w przedmiocie terminowego rozpatrzenia jej zażalenia, co stanowi również naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu o jakim mowa w art. 45 Konstytucji RP. Na potwierdzenie powyższego stanowiska, skarżący kasacyjnie przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 137/16, w którym tenże Sąd wskazał, że złożenie zażalenia nie ma jedynie na celu dokonania niejako czynności technicznej, ale powinno umożliwić organowi wyższego stopnia przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego. Stanowisko zaś to stoi w sprzeczności z wydanym w niniejszym postępowaniu postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Skarżący kasacyjnie podniósł, że postępowaniu w przedmiocie bezczynności można przyznać cechy samodzielnego postępowania chociażby wskazując, iż przedmiot badania jest tu zgoła odmienny niż w postępowaniu "głównym". W takiej sprawie organ lub następnie Sąd bada czy decyzja administracyjna wydana została w określonym przepisami terminie. Postępowanie to odbywa się również według własnych reguł opisanych w art. 37 K.p.a., który dodatkowo przez ostatnie nowelizacje został uszczegółowiony w ten sposób, że organ wyższego stopnia obowiązany jest rozpatrzyć ponaglenie w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. W sprawie niniejszej Wojewoda przekazując zażalenie skarżącego wskazał za podstawę prawną art. 37 K.p.a. dokonując jednocześnie przekazania z przekroczeniem wskazanych w ww. przepisie terminów "przetrzymując" złożone zażalenie przez okres półtora miesiąca (data prezentaty wpływu do Wojewody: [...] marca 2019 r., data prezentaty wpływu do Ministra Inwestycji i Rozwoju: [...] kwietnia 2019 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996 i oraz 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych. Stosownie zatem do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazywał już, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, niemniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 419/18, CBOIS). Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia rozpatruje je w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania i wydaje w tym celu postanowienie. Zgodnie z art. 37 § 6 K.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Opisana wyżej procedura załatwienia ponaglenia wskazuje na formalizm tego środka zaskarżenia, niemniej jednak nie można wywodzić z tego faktu, że stanowi ona tryb instancyjny, jak ma to miejsce w wypadku zażalenia lub odwołania. W przypadku bowiem zażalenia lub odwołania warunkiem dopuszczalności skargi jest rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sprawa, zgodnie z art. 15 K.p.a. musi zostać rozpatrzona przez dwie instancje. W przypadku natomiast rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Skardze bowiem podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie. Skoro wynik rozpoznania tego ponaglenia nie daje podstaw do zaskarżenia, wydanego w tym trybie postanowienia, to należy przyjąć, że również oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia jest bezcelowe w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że dopuszczalna jest sądowoadministracyjna kontrola postępowania przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 P.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia. Postanowienie to zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy, nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, nie przysługuje na nie prawo wniesienia zażalenia (zob. postanowienie NSA z 31 marca 2009 r. sygn. II OSK 469/09, LEX nr 532205). Dlatego też, jak trafnie przyjął Sąd I instancji skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym skarga ta nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 K.p.a., jak już wspomniano wyżej, ma charakter jedynie incydentalny, a postępowanie prowadzone na skutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Zatem Sąd I instancji trafnie ustalił charakter prawny postanowienia wydawanego w trybie art. 37 § 6 K.p.a. jako nienależącego do kategorii postanowień wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., zasadnie uznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niedopuszczalną. Ze wskazanych wyżej przyczyn zarzuty naruszenia art. 37 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a., art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. uznać należało za niezasadne. W konsekwencji również zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP nie mogły okazać się uzasadnione. Odnosząc się do zaś do ponoszonej przez skarżącego kasacyjnie bezczynności Ministra zwrócić należy uwagę na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której wskazuje on, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Tym samym nawet gdyby przyjąć, że droga sądowoadministracyjna w sprawie bezczynności w rozstrzygnięciu ponaglenia jest dopuszczalna to w dacie wniesienia skargi do Sądu I instancji ([...] maja 2019 r.) stan bezczynności Ministra nie istniał (postępowanie zostało zakończone wydaniem postanowienia z [...] maja 2019 r.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.