I OSK 1641/22

Dnia 5 sierpnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Po 18/22 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 15 listopada 2021 r. nr SKO.4140.1725.204.2021.GG w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce nieprawidłowo wskazanej daty zaskarżonego postanowienia "15 stycznia 2021 r." wpisuje właściwą datę "15 listopada 2021 r.", II. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Po 18/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 15 listopada 2021 r. nr SKO.4140.1725.204.2021.GG w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile (dalej też SKO) odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Szydłowo z dnia 3 sierpnia 2021 r., o ustaleniu [...] opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że ogólnikowe powołanie się przez skarżącą na wyjazd związany z obowiązkami zawodowymi nie może uprawdopodabniać braku winy w uchybieniu terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W realiach niniejszej sprawy pomiędzy skarżącą a organem nie ma sporu co do tego, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy Szydłowo z 3 sierpnia 2021 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu. Spór koncentruje się wokół kwestii zaistnienia podstaw do przywrócenia terminu na dokonanie tej czynności z uwagi na - w przekonaniu skarżącej - brak winy skarżącej w jego uchybieniu. W ocenie Sądu skarżąca nie uzasadniła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w sposób pozwalający na jego uwzględnienie. Wyjazd za granicę nie może zostać uznany za okoliczność uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte postanowieniem z 2 czerwca 2021 r., które zostało doręczone skarżącej 4 czerwca 2021 r. Zatem skarżąca wiedziała, że toczy się wobec niej postępowanie administracyjne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 9 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie, 2. art. 41 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że znajduje on w sprawie zastosowanie w przypadku krótkotrwałego wyjazdu za granicę, 3. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wymaga on udowodnienia okoliczności uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu od dokonania czynności. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia i przywrócenie skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Szydłowo, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów stawianych środkowi zaskarżenia i odbiega od zakreślonych wskazanymi przepisami standardów. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę na niestaranność i nieprawidłowość sporządzenia skargi kasacyjnej. Obowiązkiem pełnomocnika jest sformułowanie zarzutów zbudowanych na wskazaniu naruszonych przez Sąd I instancji przepisów, nadto takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej które będzie prawidłowo powiązanie z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu ustawy procesowej: Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wymóg adwokacki, który za pośrednictwem ustawy procesowej zobowiązuje stronę do sporządzenia skargi kasacyjnej przy pomocy adwokata bądź radcy prawnego czyli pełnomocnika profesjonalnego, wykształconego w celu sporządzenia profesjonalnego pisma procesowego jakim jest skarga kasacyjna, oznacza, że skargę taką winien sporządzić ktoś kto ma do tego uprawnienia potwierdzone stosowny egzaminem. Tymczasem sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera ani jednego prawidłowo postawionego zarzutu, jedynie z jej treści można wywnioskować sens i kierunek zaskarżenia. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych warunków, wskazanie jedynie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej ani zarzutu. W ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - wymagane było powiązanie naruszonych w ocenie autora skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Takiego skonstruowania zarzutu oraz powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, co czyni omawiane zarzuty nieprawidłowymi przede wszystkim pod względem konstrukcyjnym. Prawidłowo postawiony zarzut musi zatem wskazywać na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu ustawy, którą Sąd stosował wydając wyrok, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tu byłby to art. 151 p.p.s.a. Tymczasem w zarzutach skargi kasacyjnej wskazano jedynie na naruszenie przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego, których to przepisów z oczywistych względów Sąd I instancji naruszyć nie mógł bowiem ich nie stosował (to organ rozstrzyga w oparciu o przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego), jednak w powiązaniu z naruszonym przepisem ustawy procesowej (tu: art. 151 p.p.s.a.), byłby prawidłowo sformułowany zarzutem. Wadliwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), dlatego mimo, iż merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej jest uzależnione od formalnego ujęcia zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną oraz wskazaną w niej argumentację. Pomijając zatem wyżej opisane kwestie formalne potwierdzające wadliwe sporządzenie skargi kasacyjnej, za niesłuszne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej stanowisko odnośnie naruszenia art. 9, art. 41 § 1 i art. 58 § 1 k.p.a. W okolicznościach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć na kanwie treści jurydycznej art. 58 k.p.a. od dawna znany i uznany pogląd: "(...). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w wypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. (...). W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu możemy przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nie można natomiast poczytywać stronie za winę niedokonania jakiegoś nadzwyczajnego wysiłku, np. zagrażającego jej zdrowiu lub życiu albo narażającego na poważane straty. (...)." – E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Teksty. Wzory i Formularze, Warszawa 1964, s. 97 (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 275–276). Jednocześnie w myśl podzielanego w pełni przez Skład orzekający w niniejszej sprawie orzecznictwa NSA, zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. uprawdopodobnienie braku winy będzie miało miejsce wówczas, gdy zostanie wykazany konkretny związek pomiędzy określonym stanem (okolicznościami), a uchybieniem terminu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. II GSK 247/24, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważyć przy tym należy, co uwypukla judykatura, że brak winy zachodzi wówczas, gdy zaistnieje rzeczywista przyczyna, która spowodowała uchybienie terminu, a strona nawet przy dołożeniu najwyższej staranności nie mogła tej przyczyny przezwyciężyć. Strona musi wykazać, że taka przyczyna uniemożliwiająca terminowe dokonanie czynności istotnie zaszła i że przyczyna ta była niezależna od strony. Należy podkreślić, że w przypadku przywracania terminu organ nie może posłużyć się uznaniem administracyjnym. Konieczne jest spełnienie przez stronę ustawowej przesłanki, tj. uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Uprawdopodobnienie jest zwolnione od ścisłych formalności w celu przyspieszenia postępowania w sprawie i polega na przekonaniu organu administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, jest jednak środkiem zastępczym dowodu w ścisłym znaczeniu, niedającym pewności, ale wyłącznie prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie. W sprawie przywrócenia terminu postępowanie przebiega w oparciu o argumenty przedstawione przez stronę, na której spoczywa ciężar wykazania braku winy w uchybieniu terminu. Jak podkreśla orzecznictwo, postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania zaniedbanej czynności procesowej prowadzone jest na wniosek strony i opiera się na ocenie okoliczności przez stronę wskazanych. To strona ma uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu, a nie organ ma dociekać przyczyn spóźnienia strony. Uprawdopodobnienie ma wynikać z rozumowania przeprowadzonego na podstawie faktów przedstawionych przez zainteresowanego, zasad logiki i doświadczenia życiowego (zob. wyroki NSA z dnia: 13 maja 2015 r., II GSK 562/14, 10 lipca 2024 r. sygn. II GSK 247/24 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe w okoliczności niniejszej sprawy, za niezasadny uznać zatem należy zarzut naruszenia art. 41 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (w tym adresu elektronicznego). W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 2 k.p.a. ustanawia domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania. Również do strony należy inicjatywa dbania należycie o własne interesy i ewentualne ustanowienie pełnomocnika do doręczeń na czas swojej nieobecności bądź pod wskazanym wcześniej adresem bądź pod adresem pełnomocnika do doręczeń. A zatem, obowiązek zawiadomienia o każdorazowej zmianie adresu, ciąży na stronie w toku prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2379/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 836/13). Wszczynając postępowanie to organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń (np. na podstawie aktów stanu cywilnego, ewidencji gruntów, itp.) oraz przy pierwszym piśmie do strony pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy tego nie uczyni, nie może zastosować skutków prawnych z powołanego przepisu. Strona w żaden sposób nie podważyła i nie wykazała, że nie została poinformowana o prawach i obowiązkach w postępowaniu administracyjnym. I końcowo, za bezpodstawny uznać należy także zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. Sąd I instancji, wbrew konstrukcji zarzutu - w żadnym miejscu uzasadnienia nie wskazał, że strona winna udowodnić okoliczności uzasadniające wniosek o przywrócenie terminu od dokonania czynności. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. I tak też Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu stronie konieczność uprawdopodobnienia a nie udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji - od strony postępowania wymaga się staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprostowania w sentencji wyroku dokonano w oparciu o art. 156 § 1 p.p.s.a.