II OSK 1514/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 561/21 w sprawie ze skargi S. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 561/21 oddalił skargę S. w G. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej wraz z przebudową parkingu w G. przy ul. [...] na dz. nr [...] w obrębie [...]. Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie planowana inwestycja stanowi obiekt liniowy, do którego nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2020 r. poz. 293, dalej upzp). Stosownie do art. 2 pkt 13 upzp planowana inwestycja stanowi uzbrojenie terenu występującej w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej i z tego względu niezrozumiałe jest stanowisko strony skarżącej, iż jest ona sprzeczna z tą funkcją. Odnośnie zarzutu, iż planowana inwestycja całkowicie zakłóci, a wręcz uniemożliwi korzystanie z działki drogowej ul. [...] Sąd podniósł, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji warunki zabudowy planowanej inwestycji uzgodniono z [...] Zarządem Dróg i Zieleni. Ponadto za niezasadną oceniono argumentację strony skarżącej dotyczącą niezgodności zaskarżonej decyzji z odpowiednimi postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, albowiem żaden przepis prawa nie uzależnia ustalenia warunków zabudowy od postanowień studium. W ocenie Sądu zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, iż planowana inwestycja spełnia również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp, wobec czego koniecznym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa) w zw. art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 Kpa oraz w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy błędnie uznały, iż planowany sposób zagospodarowania terenu oraz zabudowy stanowi kontynuację funkcji zagospodarowania terenu objętego analizą oraz, że projektowane przedsięwzięcie stanowi drogę wewnętrzną w sytuacji, gdy w treści decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2021 r. wskazano jako rodzaj zabudowy jedynie "drogi" bez sprecyzowania czy jest to droga publiczna czy wewnętrzna, co jest sprzeczne z nazewnictwem stosowanym w treści decyzji o warunkach zabudowy; b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz w zw. z art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji; c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa, w zw. z art. 151 Ppsa art. 64 § 2 Kpa w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 52 ust. 2 pkt a, pkt b pkt c upzp poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy złożony w niniejszej sprawie wniosek nie spełniał wymagań ustawowych tj. nie zawierał on charakterystyki inwestycji, obejmującej: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów oraz braku określenia danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, a nadto wniosek nie zawierał gabarytów przebudowywanego parkingu oraz gabarytów drogi, dla którego organ I i II instancji ustalił warunki zabudowy, oraz poprzez brak wezwania przez organ administracyjny wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania; d) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5a w zw. z art. 59 ust. 1 upzp i w zw. z § 9 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładnie załącznika graficznego do decyzji; 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie: a) § 2 pkt 1 pkt g rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589, dalej r.s.o.n.) poprzez błędne oznaczenie rodzaju zabudowy w zaskarżonej decyzji niezgodnie z przedmiotowym rozporządzeniem; b) § 2 pkt 3 r.s.o.n. poprzez brak określenia gabarytów projektowanego rodzaju zabudowy; c) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp polegające na błędnej wykładni przedmiotowego przepisu i błędnym uznaniu, iż planowana inwestycja harmonijnie współistnieje z funkcją na obszarze analizowanym, tj. z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji gdy we wniosku nie wskazano gabarytów obiektu budowlanego w postaci przebudowywanego parkingu oraz gabarytów drogi; d) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 upzp poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do jej wydania; e) art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt a, pkt b, pkt c upzp poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy złożony w niniejszej sprawie wniosek nie spełniał wymagań ustawowych tj. nie zawierał on charakterystyki inwestycji, obejmującej: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów oraz braku określenia danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, a nadto wniosek nie zawierał gabarytów przebudowywanego parkingu oraz gabarytów drogi, dla którego organ I i II instancji ustalił warunki zabudowy; e) § 4 ust 1 rozporządzenia poprzez brak ustalenia linii zabudowy dla obiektu budowlanego jakim jest parking; f) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez dokonanie przez organ administracyjny błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona oparta na analizie urbanistyczno-architektonicznej, która nie spełnia wymagań prawnych określonych w powyższych przepisach, w konsekwencji wydanie decyzji, która nie zapewnia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa, jak również błędnie w jej treści ustalono, iż teren ma dostęp do drogi publicznej; g) art. 61 ust. 3 upzp poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, bowiem zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego; h) art. 61 ust. 7 pkt 1-5 upzp poprzez brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy gabarytu obiektu budowlanego w postaci przebudowywanego parkingu i drogi, przedmiotowe parametry winny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy, gabarytów tych nie można domniemywać. Niezależnie od powyższych zarzutów podkreślono, iż w wydaniu zaskarżonego wyroku brak udział sędzia powołany na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa wyłonionej po uprzednim skróceniu w sposób niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej kadencji legalnie działającej Rady. A mianowicie Sędzia WSA M. D. (data uchwały o powołaniu [...] października 2020 r. nr uchwały [...]). Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Wielkiej Izby) z dnia 19 listopada 2019 r. (nr C585/18, C 624/18, C 625/18) oraz uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. (BSA 1.4110-1.20) stan ten stworzył podstawy do wątpliwości co do wpływu sił politycznych na powołanie sędziego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. sp. z o.o. z siedzibą w G. - uczestnik postępowania (inwestor) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zupełnie niezasadny jest zarzut kasacyjny podnoszący udział w wydaniu zaskarżonego wyroku sędziego powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa wyłonionej po uprzednim skróceniu w sposób niezgodny z Konsytuacją Rzeczypospolitej Polskiej kadencji legalnie działającej Rady. W szczególności art. 183 § 2 pkt 4 Ppsa nie może być odnoszony do ustrojowego kontekstu składu sądu. Z tego powodu przepis ten nie może być podstawą kwestionowania statusu osób tworzących skład sądu, a w szczególności sposobu ich powołania na stanowisko sędziowskie. Wniosek taki wynika wprost z systemowego rozumienia przepisów regulujących wyłączenie sędziego. Aspekt ustrojowy tej instytucji prawnej został uregulowany w art. 5a § 1–19 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej Pusa), zatem strona na tej podstawie prawnej może żądać wyłączenia sędziego ze składu orzekającego, jeżeli twierdzi, że sędzia ten może być nieobiektywny lub nie niezawisły ze względu na procedurę powołania na stanowisko sędziowskie. Sąd II instancji zauważa, że wskazane wyżej procedury nie są konkurencyjne w stosunku do siebie, zatem nie mogą być stosowane zamiennie na każdym etapie postępowania sądowego. Wynika to wprost z treści art. 5a § 4 Pusa, w którym wskazano, że wniosek o wyłączenie sędziego ze względu na tryb powołania może być złożony w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia składającego wniosek o składzie sądu wyznaczonym do rozpoznania sprawy. Po upływie tego terminu strona nie może żądać wyłączenia sędziego z powołaniem się na naruszenie bezstronności i niezawisłości ze względu na procedurę powołania sędziego. Z tych powodów rozpoznawany zarzut jest niezasadny. 4.4. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego należy wyjaśnić, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść art. 61 ust. 3 upzp oraz normatywne rozumienie pojęcia "obiekt liniowy" oraz dodatkowo "urządzenie infrastruktury technicznej". Zgodnie ze wskazanym przepisem ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Regulacją tą ustawodawca przewidział zatem wyjątki, do których nie ma zastosowania wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada kontynuacji zabudowy (zasada dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej. Wyłącznie dotyczy m.in. obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Droga jako obiekt budowlany w sposób oczywisty stanowi obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), który wprost wymienia drogę jako typ takiego obiektu. Ponadto normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" zawarte jest w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), definiującym budowę urządzeń infrastruktury technicznej, jako "budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych" i również przesądza o objęciu ustalania warunków zabudowy dla budowy drogi zakresem art. 61 ust. 3 upzp. 4.5. Mając powyższe na względzie za w pełni prawidłowe należy uznać stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, iż budowa drogi wraz z parkingiem stanowi w sposób oczywisty uzupełnienie istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości nie zmieniając w żaden sposób funkcji zagospodarowania terenu i w sposób oczywisty stanowi jego uzupełnienie. Jest jednak logiczne, że budowa drogi wewnętrznej wraz z parkingiem ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie. W związku z tym nie tylko bezprzedmiotowym, ale głęboko nieracjonalnym byłoby ustalanie takich parametrów zabudowy dla drogi jak linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość frontu czy kąt nachylenia dachu. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej art. 61 ust. 3 upzp uwzględniającej cel jakiemu ma służyć wyłączenie zasady kontynuacji. Należy zatem w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji co do wykładni i zastosowania art. 61 ust. 3 upzp. W konsekwencji bezzasadnie zarzuca się naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, jak również § 4 ust. 1 rozporządzenia. 4.6. Niezasadne są również zarzuty naruszenia § 2 pkt 1 pkt g oraz § 2 pkt 3 r.s.o.n. i art. 64 upzp w zw. z art. 52 ust. 2 pkt a-c upzp dotyczące błędnego oznaczenia rodzaju zabudowy w zaskarżonej decyzji niezgodnie z przedmiotowym rozporządzeniem, braku określenia gabarytów projektowanego rodzaju zabudowy oraz charakterystyki inwestycji. Treść decyzji jednoznacznie wskazuje, że dotyczy ona drogi wewnętrznej, zaś samo oznaczenie w decyzji rodzaju zabudowy jako drogi nie jest jakąkolwiek wadliwością. Ponadto uwzględniając charakter inwestycji, która nie polega na budowie budynku, lecz obiektu liniowego, bezprzedmiotowe byłoby na tym etapie żądanie określenia parametrów zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, czy unieszkodliwiania odpadów. 4.7. W świetle powyższego za nieusprawiedliwione należy uznać wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek skarżącego spełniał wszystkie warunki formalne umożliwiające jego dalsze procedowanie wynikające z art. 52 ust. 2, a sama decyzja o warunkach zabudowy zawiera wszystkie konieczne wymogi wynikające z art. 61 upzp. Jeszcze raz należy podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla drogi publicznej nie wymagało analizy parametrów i wskaźników w zakresie zasady kontynuacji, jak i szczegółowych kwestii związanych z uzbrojeniem i infrastrukturą techniczną, które są wymagane jeżeli przedmiotem decyzji jest budowa budynku. 4.8. W konsekwencji niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Brak potrzeby wypełnienia zasady kontynuacji oznacza, że nie naruszono art. 7 w zw. art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 Kpa oraz w zw. z art. 107 § 3 Kpa w tym zakresie. Nie narusza tych przepisów wskazanie jako rodzaj zabudowy jedynie "drogi" bez sprecyzowania czy jest to droga publiczna czy wewnętrzna. Sam wniosek inwestora spełniał wszystkie wymogi określone w art. 52 ust. 2 upzp i nie było podstaw, aby wzywać na podstawie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków formalnych w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Natomiast decyzja organu I instancji jest kompletna, spełnia bowiem wszelkie wymogi stawiane przez § 9 rozporządzenia, zawiera również załącznik graficzny, a wszystkie załączniki zostały podpisane przez osobę uprawnioną. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania powiązano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które jak wyżej wskazano w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, tym samym także i te zarzuty należało uznać za nietrafne. 4.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.10. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek D. sp. z o.o. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż żaden przepis Ppsa, w szczególności art. 204, nie stwarza podstaw do orzeczenia w tym zakresie na rzecz uczestnika postępowania.