VIII SA/Wa 650/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi P.D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z [...]czerwca 2020 r. nr [...][...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.; dalej: "u.P.I.S."), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.; dalej: "ustawa o zapobieganiu"), § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 31 marca 2020 r.") oraz art. 104 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. D. (dalej: "skarżący", "strona"), od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "organ I instancji") z [...]kwietnia 2020 r. nr [...]w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...]zł za nieprzestrzeganie w dniu [...]kwietnia 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący, w dniu [...]kwietnia 2020 r. o godz. [...]przebywał na tyłach sklepu [...]przy ul. [...]w [...], gdzie został skontrolowany przez funkcjonariusza Policji. Funkcjonariusz Policji sporządził notatkę, w której zawarł informację, że trzej mężczyźni spożywający alkohol o godzinie [...], nie zachowali między sobą bezpiecznej odległości 2 m. Zachowywali się lekceważąco również wobec ustanowionych w rozporządzeniu określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii stwierdzając, że o zakazie wiedzą, ale chcieli spotkać się towarzysko i napić się alkoholu na świeżym powietrzu. Decyzją z [...]kwietnia 2020 r. nr [...]organ I instancji, działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.P.I.S., art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu, § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 k.p.a., wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie [...]zł za nieprzestrzeganie w dniu [...]kwietnia 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez niezasadne uznanie, że w dniu [...]kwietnia 2020 r. naruszył przepisy rozporządzenia z 31 marca 2020 r. podczas gdy jego poruszanie się w towarzystwie innych osób spowodowane było stanem wyższej konieczności, to jest potrzebą odprowadzenia go do domu z uwagi zły stan zdrowia wynikający z urazu głowy, którego doznał w październiku 2018 r., a którego skutki odczuwa do dnia dzisiejszego, czego potwierdzeniem, jest wydane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu, wskazanej na wstępie decyzji z [...]czerwca 2020 r., organ odwoławczy poddał pod wątpliwość zarzut, jakoby przebywanie w bliskiej odległości od innych osób było spowodowane wyższą potrzebą odprowadzenia skarżącego do domu jako osoby, która poczuła się źle i wymaga pomocy. Powyższe uznał za próbę zmiany stanu faktycznego przez stronę, która zlekceważyła prawo i dopiero w obliczu grożących jej konsekwencji wykorzystała fakt posiadania orzeczenia o niepełnosprawności. Zdaniem [...]PWIS, gdyby było tak jak opisał sytuację skarżący, to patrol Policji byłby w tych okolicznościach bardziej pomocny niż nieznani mężczyźni, którzy notabene o godzinie [...]mogli również stanowić zagrożenie dla niepełnosprawnej osoby. To przede wszystkim funkcjonariuszy Policji strona powinna poprosić o pomoc, a co najmniej poinformować o sytuacji. Niestety, ani w notatce policyjnej ani w odwołaniu strony taki fakt się nie pojawił. Ponadto, mężczyźni biorący udział w omawianym incydencie nie potwierdzili wersji przedstawionej przez stronę, jakoby zostali poproszeni o pomoc i odprowadzili do domu źle czującego się mężczyznę. Dalej organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie należy dać wiarę świadectwu funkcjonariusza Policji, który w trakcie kontroli odnotował fakt niezastosowania się strony do obowiązujących w tamtym okresie obostrzeń związanych z zapobieganiem rozprzestrzeniania się wirusa. [...]PWIS ocenił jako naganne zachowanie strony, która zasłaniając się posiadanym orzeczeniem o niepełnosprawności, oczekiwała zwolnienia z odpowiedzialności. Uznał, że nie można bezkrytycznie usprawiedliwiać zachowania, tylko dlatego, że osoba posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Zwrócił uwagę na przepis prawa, tj. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 31 marca 2020 r., który zwalnia z zachowania bezpiecznej 2 metrowej odległości tylko osoby, które są opiekunami osób niepełnosprawnych i osób, które nie mogą poruszać się samodzielnie ze względu na swój stan zdrowia. Zauważył, że skarżący samodzielnie dotarł do sklepu, a jeśli stan jego zdrowia pogorszył się nagle, powinien o tym fakcie przede wszystkim poinformować legitymującego go funkcjonariusza Policji, który nawet mógłby zadecydować o wezwaniu pogotowia. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że policyjna notatka przedstawia inny opis sytuacji, a dokumentacja będąca w posiadaniu [...]PWIS dotycząca pozostałych, uczestniczących w zdarzeniu, mężczyzn, nie stanowi dowodu na potwierdzenie argumentów przytoczonych przez stronę. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że zachowanie strony należało uznać za nieodpowiedzialne względem panującego stanu pandemii oraz lekceważące w stosunku do wprowadzonych na ten stan w Polsce przepisów, które miały na celu ograniczenie epidemii wśród obywateli. Tym samym [...]PWIS uznał za wysoki zarówno stopień szkodliwości czynu, jak i stopień zawinienia. Zauważył także, że panujący stan pandemii wymusza na wszystkich obywatelach dyscyplinę oraz stosowanie się do wdrażanych przez rząd RP przepisów prawa. Brak podporządkowania się oraz subordynacji wśród społeczeństwa winno być szczególnie potępiane. Dlatego też nałożona przez organ kara winna pełnić funkcję represyjną, a także prewencyjną i dyscyplinującą, co w tym przypadku zostało spełnione. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z [...]sierpnia 2020 r. wniósł skargę na ww. decyzję organu odwoławczego z [...]czerwca 2020 r. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, nie kierując się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a przede wszystkim prowadzenie postępowania w sposób pobieżny poprzez dowolną oraz swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Nadto skarżący postawił zarzut pominięcia okoliczności, że jest osobą leczącą się psychiatrycznie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10). W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwalniać może sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca, o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za mające miejsce nieprzestrzeganie w dniu [...]kwietnia 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby, wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że w kontrolowanych decyzjach wskazano na art. 48a ustawy o zapobieganiu. W ust. 1 pkt 1 tego artykułu przewidziano, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W art. 46b przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (pkt 10), nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12). Jak stanowi natomiast art. 46a w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374) Rada Ministrów 31 marca 2020 r. wydała natomiast rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W § 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 18 wprowadzono zasady przemieszczania się w czasie stanu epidemii, określając to następująco: "1. W okresie, o którym mowa w § 2 ust. 1, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje: 1) pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad: a) dzieckiem do ukończenia 13 roku życia, b) osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności lub osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie; 2) środkami publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 1a ust. 4 pkt 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295) oraz pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - danym środkiem lub pojazdem można przewozić, w tym samym czasie, nie więcej osób niż wynosi połowa miejsc siedzących." W niniejszej sprawie z odwołaniem się do przytoczonego § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. uznano, że skarżący naruszył prawo, nie przestrzegając w dniu [...] kwietnia 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie. Na tej też podstawie, w oparciu o art. 48a ustawy o zapobieganiu, wymierzono mu karę w wysokości [...]zł. W ocenie Sądu, przyczyną, dla której § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. nie może być uznany za podstawę prawną stwierdzenia obowiązku zachowania dwumetrowego dystansu między osobami poruszającymi w przestrzeni publicznej jest fakt ustanowienia tego rozporządzenia na podstawie wadliwego przepisu blankietowego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenie może być wydane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W nauce prawa konstytucyjnego, a także w orzecznictwie sądów podkreśla się, że nie jest dopuszczalne takie sformułowanie przepisu blankietowego, tj. przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, który nie zawierałby wytycznych w ogóle lub byłyby one enigmatyczne w takim zakresie, że pozostawiałyby wskazanemu organowi swobodę określenia treści rozporządzenia. Podstawowym warunkiem legalności rozporządzenia jest to, aby było ono wydane na podstawie normy upoważniającej, która odpowiada standardowi określonemu w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jeśli zatem przepis upoważniający jest wadliwy, np. nie zawiera prawidłowych wytycznych, to automatycznie rozporządzenie, dla którego ten przepis był podstawą narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (patrz: M. Wiącek, Komentarz do art. 92 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (redaktorzy), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 92; patrz też: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 53/08, OTK-A 2009, Nr 4, poz. 45). W tym, miejscu należy wyjaśnić, że rozporządzenie z 31 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu. Analiza tych przepisów wskazuje jednak całkowity brak wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Art. 46 ust. 4 pkt 1 oraz art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu posługują się enigmatycznymi sformułowaniami ustanowienia "czasowych ograniczeń określonego sposobu przemieszczania się", a także "nakaz określonego sposobu przemieszczania się". Oba wyrażenia wskazują jednoznacznie, że sposoby przemieszczania się zostaną określone dopiero w treści rozporządzenia, które zostanie wydane przez Radę Ministrów na podstawie powołanych przepisów ustawy z 2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Przedstawione rozwiązanie legislacyjne jest zatem wadliwe: w przepisie ustawowym upoważniającym do wydania rozporządzenia nie są zawarte żadne wytyczne przesądzające o warunkach i sposobach przemieszczania się. Z tego względu, jak wskazano wyżej, przepisy rozporządzenia obarczone są wadą niezgodności z art. 92 Konstytucji. W takim przypadku sąd administracyjny kierując się ścisłą wykładnią językową art. 178 ust. 1 Konstytucji może odmówić zastosowania przepisów wadliwego rozporządzenia jako niezgodnych z Ustawą Zasadniczą. Przedstawiona wyżej formalna wada przepisów rozporządzenia z 31 marca 2020 r., to jest stwierdzenie wydania ich bez prawidłowej i zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej stanowi o wadzie tego aktu polegającej na treściowej (materialnoprawnej) sprzeczności z art. 52 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazane wady § 18 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. prowadzą do wniosku, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane bez materialnoprawnej podstawy prawnej. Taki stan rzeczy prowadził do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie. Z tych przyczyn, nie widząc jednocześnie podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 145 § 3 pkt Sąd orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego.