II OSK 737/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1470/09 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1470/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 29 lipca 2009 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, z dnia 15 maja 2009 r., nr [...], o cofnięciu M. M. pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu powołał się na przepis art. 18 ust.1 pkt 2 w związku z art. 15 ust.1 pkt 6 w związku z art. 20 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz.525 ze zm.). Ustalił, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2003 r. M. M. został skazany za popełnienie m. in. czynu z art. 286 § 1 K.k., na karę łączną 3 lat i 6 miesięcy pozbawienia wolności oraz karę grzywny. Sąd warunkowo zawiesił wykonanie kary pozbawienia wolności. Strona nie wniosła o zatarcie skazania. Wobec strony prowadzone jest także postępowanie karne (nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Poznaniu-Stare Miasto) o czyn określony w art. 35 ust.1 ustawy o ochronie zwierząt. Organ uznał, że stronę można zaliczyć do grupy osób ujętych w art. 15 ust.1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, które nie mogą legitymować się pozwoleniem na broń. Osoba, która dopuściła się czynu zabronionego wymierzonego przeciwko mieniu (art. 286 K.k.), nie daje gwarancji przestrzegania prawa w przyszłości. Nie daje także gwarancji bezpiecznego używania broni palnej, a tym samym budzi uzasadnione obawy, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa publicznego. Pozytywne opinie jednostki terenowej policji oraz stowarzyszenia łowieckiego nie znoszą obawy wynikającej z art. 15 ust.1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji i nie eliminują z obrotu prawnego skazującego wyroku sądu. Także postępowanie o czyn ujęty w art. 35 ust.1 ustawy o ochronie zwierząt, zdaniem organu, przekonuje za wycofaniem pozwolenia. Organ zwrócił nadto uwagę na obligatoryjny charakter przepisu art. 18 ust.1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji. W odwołaniu M. M. zarzucił, że postępowanie o czyn z art. 35 ust.1 ustawy o ochronie zwierząt nie może być podstawą cofnięcia pozwolenia na broń. Ustawa ta nie zawiera w swoich zapisach przestępstw przeciwko zdrowiu, życiu i mieniu. Podniósł, że w dacie skazania go wyrokiem z dnia 11 grudnia 2003 r. przepis art. 15 ust.6 ustawy o broni i amunicji brzmiał inaczej i nie pozbawiał skarżącego prawa do posiadania broni. Zmiana, która weszła w życie później, nie może zaś obejmować swoim zakresem przypadków zaistniałych przed dniem 1 stycznia 2004 r. Podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził generalnego zakazu posiadania broni przez osoby karane sądownie. Konieczne jest wykazanie zaistnienia dalszych przesłanek z art. 15 ust.1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Odwołujący się podniósł nadto, że wydający decyzję z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego A. S. jest stażystą-kandydatem na myśliwego w Kole Łowieckim [...], którego Prezesem jest skarżący. A. S. zna osobiście skarżącego. Jest skonfliktowany z odwołującym się. Zachodzi więc sytuacja z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, powołał się na art. 18 ust.1 pkt 2 w związku z art. 15 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz.525 ze zm.). Ocenił, że skazanie skarżącego za ciąg umyślnych przestępstw przeciwko mieniu stanowiło przesłankę do pozbawienia pozwolenia na broń, niezależnie od daty popełnienia czynów, skoro nie doszło do zatarcia skazania. Podkreślił znaczenie użytego w przepisie art. 15 ust.1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji zwrotu: "w szczególności" oraz związek przesłanek wymienionych w tym przepisie. Popełnienie przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu uszczegóławia tylko ogólną przesłankę pozbawienia prawa do broni, jaką jest obawa niezgodnego z prawem użycia broni. Zdaniem Komendanta Głównego, nie zachodzą podstawy z art. 24 § 1 K.p.a. Nie ma powodów do przypuszczeń, że zaskarżona decyzja jest wynikiem konfliktu pomiędzy skarżącym i A. S.. Dodał, iż w toku postępowania skarżący nie podnosił wątpliwości co do bezstronności tego pracownika organu. . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust.1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji poprzez uznanie, iż organy administracji publicznej, wydając na rzecz skarżącego decyzję o cofnięciu pozwolenia na broń palną nie musiały podjąć działań mających na celu zbadanie (ustalenie), czy istnieje uzasadniona obawa, ze może on użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podniósł zarzut naruszenia art. 24 K.p.a. poprzez uznanie, iż pomiędzy osobą wydającą decyzję a skarżącym nie istniał stosunek mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym na prawa lub obowiązki wydającego decyzję albo mogący wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Nadto, zarzucił naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., tj. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych zarówno z zarzuconym czynem jak i osobą jego sprawcy w sytuacji, gdy w sprawie o cofnięcie pozwolenia na broń niezbędne jest wykazanie bezpośredniego związku między popełnionym przez skarżącego czynem, za który został on skazany, cechami jego charakteru oraz jego dotychczasowym postępowaniem, co pozwoliłoby na wykazanie istnienia obawy, że posiadacz pozwolenia na broń może broni tej użyć w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. W uzasadnieniu, odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego, skarżący stwierdził, że w trakcie postępowania nie wiedział, kto konkretnie będzie wydawał decyzję w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że materiał dowodowy został rozważony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Organy Policji w sposób wystarczający wyjaśniły kryteria, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Według Sądu pierwszej instancji, organy dopuściły się naruszenia art. 24 § 3 K.p.a., a w konsekwencji całe postępowanie administracyjne (przed organami I i II instancji), dotknięte zostało wadą. Sąd wskazał, że stosownie do art. 24 § 3 K.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji brał udział pracownik tego organu – p.o. Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych KWP w Poznaniu – podinspektor A. S.. Okoliczność tę potwierdzają dwa pisma oraz kończąca postępowanie decyzja, na której widnieje jego podpis, ze wskazaniem stanowiska służbowego i informacja, że wydał decyzję w ramach upoważnienia udzielonego przez piastuna organu I instancji. A. S. nie zażądał swojego wyłączenia od udziału w sprawie, chociaż mógł dowiedzieć się, iż sprawa dotyczy prezesa koła łowieckiego, w którym jest stażystą – kandydatem na myśliwego. Nie nastąpiło także wyłączenie tego pracownika z urzędu. Sąd wywodził, iż organ odwoławczy, wbrew treści art. 24 § 3 K.p.a., uzależnił możliwość wyłączenia pracownika od wynikającego z przepisów prawa materialnego kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, jest to pogląd wadliwy. Instytucja wyłączenia pracownika ma charakter gwarancyjny dla strony, a jej ewentualne zastosowanie ma podstawy określone w przepisach prawa procesowego i jest niezależne od potencjalnego kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, że znajomość pracownika i strony nie mogła mieć wpływu na tok postępowania, a bardziej prawdopodobna była pomoc pracownika udzielona stronie, była oderwana od okoliczności podniesionych przez stronę oraz od treści art. 24 § 3 K.p.a. Organ nie może odstępować od zastosowania instytucji wyłączenia tłumacząc swoje działanie brakiem związku między udziałem pracownika a kierunkiem rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia służy realizacji zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Sąd nie podzielił poglądu, że zgłoszenie zarzutu przez stronę na etapie odwołania miałoby decydować o braku wadliwości postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji zobowiązany będzie do dokonania oceny udziału A. S. w postępowaniu administracyjnym w świetle art. 24 § 3 K.p.a. i uprawdopodobnionych przez stronę okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności względem M. M.. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego, Sąd uznał, że rozpatrywanie pozostałych zarzutów, w tym zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Jako podstawę orzeczenia Sąd powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W skardze kasacyjnej M. M. zaskarżył wyrok w części dotyczącej uzasadnienia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy: - art. 134 P.p.s.a.w związku z art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 15 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie obliguje Sądu do odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nie odnoszącego się w swej treści do całości skargi, - art. 135 P.p.s.a. poprzez nie usunięcie naruszeń prawa przy czynnościach podjętych w granicach postępowania administracyjnego o cofnięciu pozwolenia na broń, chociaż było to niezbędne do końcowego jej załatwienia, a co nastąpiło w sytuacji rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden jej zarzut, pomimo iż skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było szeregiem wad, które uniemożliwiły rzetelne i prawidłowe rozstrzygnięcie jego sprawy przez te organy. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, ze Sąd musi odnieść się do wszystkich ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem Sądu jest precyzyjne określenie czynności, jakie winien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tak by przy ewentualnym kolejnym rozpatrywaniu skargi na postanowienie w takiej sprawie zapobiec błędom stwierdzonym przez Sąd Administracyjny i nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a. to, według skarżącego, uchybienie obowiązkowi dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie. Rozwijając zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a., skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien objąć zakresem orzekania zarówno treść decyzji cofających pozwolenie na broń, podstawę prawną wydania tych decyzji oraz sposób ich doręczenia. Dopiero te ocenione wszystkie okoliczności prawne i faktyczne jako istotne z punktu widzenia postępowania administracyjnego rozstrzygającego sprawę cofnięcia pozwolenia na broń mogą stanowić podstawę wyrokowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Przed odniesieniem się do zarzutów sformułowanych w podstawach kasacji ocenić należało dopuszczalność zaskarżenia wyroku w części wskazanej przez skarżącego. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżenie samego uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt I FSK 750/05, ONSA i wsa 2006/5/126 oraz inne). Warto jednak zauważyć, że skarżący co prawda oświadczył, że zaskarża jedynie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Nadto, ewentualna wadliwość oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego stanowi o wadliwości całego orzeczenia, a nie jedynie uzasadnienia. Zaskarżenie wyroku sądu pierwszej instancji w tej części uzasadnienia, która stanowi ocenę prawną i wynikające z tej oceny wskazania do dalszego postępowania, jest zakwestionowaniem orzeczenia sądu. Potwierdzenie się trafności w ten sposób sformułowanej podstawy kasacyjnej skutkować winno uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 817/07, niepublikowanego, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 557007). W konsekwencji możliwe jest odniesienie się do podstaw kasacji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podjął, zgodnie z dyspozycja art. 135 P.p.s.a., przewidziane ustawą środki nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, ale także w stosunku do poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Innych aktów w granicach kontrolowanej sprawy administracyjnej nie podjęto. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 15 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie obliguje Sądu do odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nie odnoszącego się w swej treści do całości skargi. Z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynikają różne formy odniesienia się sądu administracyjnego do zarzutów skargi oraz zróżnicowane treści wypowiedzi sądu administracyjnego. Nie w każdym orzeczeniu sąd rozpoznający skargę ma obowiązek zajęcia stanowiska co do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy. Forma i merytoryczny zakres wypowiedzi sądu zależą od fazy kontroli legalności i rezultatu tej kontroli. Przede wszystkim, skarga powinna odpowiadać wymogom formalnym. Szersze omawianie tego etapu kontroli sądowej nie jest potrzebne, gdyż skarga złożona w niniejszej sprawie odpowiadała wymogom formalnym. W dalszej kolejności sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu i poprzedzającego go postępowania administracyjnego pod względem merytorycznym. W świetle postanowień art. 145 § 1 P.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalsza kontrolę nie tylko zbędna, ale i niedopuszczalną. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego zaistnienia pozostałych wad orzeczenia. Z uwagi na to, że ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny winien dokonać kontroli zachowania przepisów o postępowaniu administracyjnym (patrz: Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 307-308). Kontrola zgodności decyzji z przepisami o postępowaniu administracyjnym prowadzona jest w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Kontrola ta w pierwszej kolejności powinna zmierzać do ustalenia istnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania, tak jak wad stwierdzających nieważność decyzji, skutkować winno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Jedynie w tych wypadkach możliwe jest uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czy też nie. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2008, s. 356-357; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 919/05, ONSA i wsa 2007/1/7). Skoro zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie administracyjne musi być powtórzone, ocena prawna tej decyzji z punktu widzenia prawa materialnego byłaby bezprzedmiotowa (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt są 910/80, ONSA 1981/1/7; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt OSK 751/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną. ----------------------- 8