IV SA/Po 1015/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania C. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – B. A.. Rozstrzygnięcie to zapadło w opisanym stanie faktycznym i prawnym: C. W. zwróciła się do Burmistrza G. (zwanego dalej także "Burmistrzem") z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – B. A. i dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności matki, potwierdzające, że niepełnosprawność B. A. w stopniu znacznym datuje się od [...] lipca 2021 r. Decyzją Burmistrza G. z dnia [...] października 2021 r., nr [...] odmówiono C. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – B. A.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niepełnosprawność B. A. w stopniu znacznym została u niej stwierdzona po ukończeniu przez nią 25 roku życia, a w konsekwencji nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z decyzją ta nie zgodziła się C. W., która w ustawowym terminie wniosła odwołanie wskazując, że nie zgadza się z decyzją Burmistrza G., bowiem jest ona jedyna osobą sprawująca opiekę nad matką, która po amputacji nogi jest całkowicie niesamodzielna. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania C. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – B. A.. W motywach uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę na to, że że art. 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Stosowanie przepisu, który co prawda nie został formalnie uchylony przez ustawodawcę, ale jego niekonstytucyjność została stwierdzona w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego jest wykluczone z punktu widzenia zasad praworządności. Pomimo braku zmiany treści przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., aktualnie nie budzi wątpliwości, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Kolegium, kluczową okolicznością w sprawie jest jednak to, że B. A. pozostaje w związku małżeńskim z C. A., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przywołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec faktu, że B. A. pozostaje w związku małżeńskim z C. A., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, Kolegium uznało, że występuje przesłanka negatywna do przyznania C. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym matką, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. C. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - zaskarżając ją w całości. Skarżący wyjaśniła, że decyzja odmowna wskazuje, że C. A. - mąż B. A. nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wskazała, że "formalnie wcześniej nie staraliśmy się o taki dokument dla C. A.", jednak jego obecny stan zdrowia nie pozwala opiekować się schorowaną żoną, która wymaga stałej i długotrwałej opieki. Podniesiono, ze "na dowód aktualnego stanu zdrowia dołączam zaświadczenie lekarskie, które na dzień dzisiejszy posiadamy". Do skargi załączono zaświadczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2021 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Sądu o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz złożyła do akt sprawy kserokopię wydanego [...] stycznia 2022 r. – na wniosek złożony dnia [...] grudnia 2021 r. – orzeczenie o zaliczeniu C. A. do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia złożenia wniosku (tj. od [...] grudnia 2021 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – u.ś.r.). W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w toku postępowania Kolegium, badając negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia określoną w art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 - prawidłowo stwierdziło, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie można było odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - z tej przyczyny - że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki – B. A. nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia. Uprzedzając omówienie zasadniczych motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia trzeba poczynić dwa zastrzeżenia. Po pierwsze - sądy administracyjne, a więc również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, tzn. nie rozpatrują spraw merytorycznie. Sąd nie mógł zatem rozpoznać wniosku Skarżącej, bowiem sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Po drugie - zaakcentować trzeba, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący - w dacie wydawania - zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że zasadniczo, bez wpływu na wynik sprawy pozostają okoliczności, które nastąpiły już po zakończeniu postępowania administracyjnego przed organem II instancji. Mając na uwadze powyższe, wskazać trzeba, że poza sporem pozostaje, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że C. W. jest córką B. A., która posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Kwestią bezsporną pozostaje nadto, że C. W. sprawuje opiekę nad matką. Poza sporem pozostaje również, że B. A. pozostaje w związku małżeńskim z C. A., który przed zakończeniem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpił o zaliczenie go do niepełnosprawności w stopniu znacznym. Kwestią bezsporną pozostaje, że ponad miesiąc - po zakończeniu postępowania administracyjnego - i po wydaniu ([...] listopada 2021 r.) zaskarżonej decyzji Kolegium, C. A. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. wystąpił do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. i orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2022 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawność od dnia złożenia wniosku, tj. od [...] grudnia 2021 r. Istota sporu dotyczy zasadności odmowy przyznania C. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym matką, z tej przyczyny, że B. A. pozostaje w związku małżeńskim z C. A., a jej mąż - do zakończenia postępowania administracyjnego - nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezsporne pozostaje, że C. A. z wnioskiem do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. - wystąpił - już po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją ostateczną. W ocenie Kolegium uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - gdyż B. A. pozostaje w związku małżeńskim z C. A., a jej mąż - w dacie orzekania przez Kolegium - nie wystąpił nawet z wnioskiem o wydanie orzeczenia w przedmiocie zaliczenia go do niepełnosprawności w stopniu znacznym. Stanowisko to, mając na uwadze - konkretne - okoliczności - badanej - sprawy Sąd podziela, wskazując, że w istocie spór ogniskuje się wokół tego czy oświadczenie C. A., który urodził się w 1936 r., że z powodu bólu stawów i kręgosłupa nie jest w stanie wykonywać czynności opiekuńczej wobec chorej małżonki, jest wystarczające do uznania go za osobę o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Czy też dla uznania, że ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (tj. uznanie C. A. za legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) konieczne jest - jak literalnie - wymaga tego ustawodawca posiadanie przez C. A. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozstrzygając sporną kwestię Sąd wziął pod uwagę wskazówki interpretacyjne wywiedzione z judykatury, w sprawach dotyczących problemu orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, jako warunku wystawienia legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności (por. np. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r. sygn. I OSK 344/13). W ocenie Sądu oświadczenie Skarżącego, jak i jego wiek (85 lat) nie mogą być utożsamiane ze spełnieniem kryteriów ustawowych w zakresie kwalifikowania do - znacznego -stopnia niepełnosprawności. Wyjaśnić, w tym miejscu trzeba, że standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz postępowanie w sprawie orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności pozostają szczegółowo uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021, poz. 857 – dalej również jako: "rozp.stopn.niepełn.") Podkreślić trzeba, że na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Literalna wykładnia tego przepisu jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Konsekwentne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 08 lutego 2022 r. sygn. I OSK 1035/21, a Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela je i przyjmuje za swoje, wskazując, iż okoliczność, jaką jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia), to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie zaś do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny jego krewnych, a co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61 oraz art. 130 K.r.o. W związku z tym, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dorosłemu dziecku w związku z rezygnacją przez nie z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, gdy ten ostatni pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka sytuacja miała miejsce aż do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją Kolegium w niniejszej sprawie. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. - jak wyżej wspomniano - wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Dopóki więc istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające, poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są przy tym wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Ustosunkowując się do argumentacji skargi, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, wprowadzając omawianą negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, nie przewiduje jedynie by współmałżonek osoby wymagającej opieki był osobą niepełnosprawną. Wymagane jest bowiem w tym przypadku by był on osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. W takiej sytuacji nie jest zaś możliwe by organ administracji, w toku postępowania samodzielnie rozstrzygał, czy dana osoba np. z uwagi na jej wiek lub na posiadane schorzenia jest osobą, którą można by zakwalifikować jako osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu czy tylko jako niepełnosprawną. Z tego zatem powodu, ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności a które to orzeczenie zostaje wydane w odrębnym trybie i podlega kontroli zarówno instancyjnej jak i sądowej. Skoro zatem bezsporne jest, że w toku trwającego postępowania administracyjnego - nie zostało choćby zainicjowane - postępowanie w celu wydania orzeczenia w przedmiocie zaliczenia C. A. do niepełnosprawności w stopniu znacznym, to Kolegium nie miało innej możliwości niż stwierdzić, że na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. C. W. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Podkreślić trzeba, że inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Rozpoznając sprawę niniejszą Sąd nie mógł jednak nie wziąć pod uwagę, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji postępowanie przed Powiatowym Zespołem Orzekania o Niepełnosprawności w G. nie zostało nawet zainicjowane. Dlatego nie sposób Kolegium zarzucić naruszenie przepisów prawa przy rozpoznawaniu tej sprawy, a zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji Jak wynika z nadesłanej Sądowi korespondencji z [...] lutego 2022 r. sytuacja w rodzinie Skarżącej uległa zmianie z dniem [...] styczna 2022 r. bowiem dnia [...] grudnia 2021 r. C. A. złożył wniosek do Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w G. i został zaliczony do niepełnosprawności w stopniu znacznym. To oznacza, że nie ma przeszkód, aby Skarżąca ponowiła swój wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, w związku uzyskaniem przez jej ojca, w osobie C. A. w dniu [...] stycznia 2022 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.