II GSK 874/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1299/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2020 r. nr XXI/659/20 w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z płatnych parkingów niestrzeżonych położonych na terenie gminy poza drogami publicznymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 1299/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"): działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), stwierdził nieważność Uchwały Rady Miasta Szczecin z 22 września 2020 r. nr XXI/659/20 w sprawie ustalenia zasad korzystania z płatnych parkingów niestrzeżonych położonych na terenie Gminy Miasta Szczecin poza drogami publicznymi (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2020 r. poz. 4680; dalej zwanej "Uchwałą") w zakresie § 2 pkt 11 i § 4 Załącznika stanowiącego Regulamin płatnych parkingów niestrzeżonych w Szczecinie oraz poboru i wysokości opłat za parkowanie pojazdów na tych parkingach (dalej zwanego "Regulaminem"); działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 30 grudnia 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo (dalej zwany "Prokuratorem"), na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, wniósł do WSA, skargę na Uchwałę Rady Miasta Szczecin w zakresie § 2 pkt 11, § 4 i § 5 ust. 1 Regulaminu, tj. przepisów regulujących "opłatę dodatkową", domagając się stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że art. 4 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712, dalej zwanej "ugk") posługuje się pojęciem opłaty, wobec czego opłaty te nie mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. W kategorii opłat ujętych w tym przepisie nie mieszczą się "opłaty dodatkowe", które nie mają cech opłat, są bowiem de facto karą pieniężną wymierzaną w granicach odpowiedzialności administracyjnej. Ustanowienie odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa należy do materii ustawowej i wymaga upoważnienia ustawowego do wprowadzania unormowań o charakterze represyjnym. Prokurator, powołując się na przepis art. 483 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740; dalej zwaną "kc"), wskazał ponadto na niedopuszczalne nadanie innego znaczenia pojęciu "kara umowna", która jest zastrzeżeniem umownym w sytuacji niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego poprzez zapłatę określonej sumy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin podniosła, że korzystanie z gminnych parkingów niestrzeżonych wiąże się z zawarciem przez użytkownika z właścicielem parkingu umowy prawa cywilnego. Kwestionowana przez Prokuratora opłata dodatkowa nie ma charakteru represyjnego lecz odszkodowawczy za brak uiszczenia opłaty parkingowej oraz konieczność ustalenia, od kogo należy dochodzić nieuiszczonej opłaty. Opłaty dodatkowe są de facto zryczałtowanym ekwiwalentem za korzystanie z miejsca postojowego w sposób sprzeczny z regulaminem, co wiąże się z konkretnymi skutkami cywilnoprawnymi wynikającymi z regulaminu. WSA działając na podstawie art. 151 ppsa, wyrokiem z 11 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 91/21), oddalił skargę Prokuratora. Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miasta Szczecin, w granicach umocowania ustawowego, dokonała wyboru sposobu prowadzenia działalności komunalnej (art. 4 pkt 1 ugk), przez wybór quasi umowy najmu miejsca parkingowego jako właściwej dla prowadzenia działalności komunalnej w postaci parkingu publicznego i niestrzeżonego. W ocenie Sądu I instancji Rada władna była określić w Regulaminie zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za naruszenie zasad parkowania obowiązujących na parkingu. Zdaniem WSA, zdefiniowanie opłaty dodatkowej jako kary umownej nie jest zbyt fortunne i można definicję tę oceniać w kategorii pomyłki legislatora. Takie posłużenie się niewłaściwym pojęciem, mimo że zachowana została istota każdej z tych opłat, mających umocowanie w ustawie (art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk), stanowi, w ocenie Sądu I instancji, przypadek nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej zwanej "usg"). Prokurator zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności § 4 i § 5 ust. 1 oraz § 2 pkt 11 Regulaminu. Po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy wyroku z 21 października 2021 r. (sygn. akt. II GSK 1174/21), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona Uchwała oparta została wadliwie na dwóch konkurujących niejako ze sobą reżimach prawnych, z których cywilnoprawna konstrukcja odpłatności za korzystanie z parkingu nie mieści się w przewidzianej art. 40 ust. 1 pkt 2 usg podstawie aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wniosek, że Rada Miasta Szczecin władna była określić w stanowiącym załącznik do Uchwały Regulaminie zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za to parkowanie z naruszeniem zasad przyjętych Regulaminem, a jego regulacje w tym zakresie nie naruszają żadnego z przepisów przywołanych skargą kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Miasta Szczecin, podejmując, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 usg oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, uchwałę regulującą zasady i tryb korzystania z niestrzeżonych, płatnych parkingów miejskich, nie mogła jednak przyjąć odpowiedzialności za niezgodne z regulaminem parkowanie w postaci kary umownej. Nie było natomiast żadnych przeszkód, aby ustanawiając opłaty za korzystanie z parkingu, przyjęła opłatę dodatkową będącą wszakże opłatą parkingową, tyle, że uiszczaną za parkowanie z uchybieniem zasad objętych Regulaminem, który jako załącznik do kwestionowanej Uchwały stanowi wraz z tą Uchwałą regulację prawa miejscowego. NSA uchylając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA zobowiązał Sąd I instancji do uwzględnienia powyższego poglądu i w jego świetle ponownego dokonania oceny zasadności zarzutów naruszenia przez Radę Miasta Szczecin prawa, w granicach problemu prawnego, do którego odnosi się skarga Prokuratora, tj. w świetle przedstawionej przedmiotowym wyrokiem wykładni przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 pkt 2 usg oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał WSA do ponownego rozważenia zgodności z prawem regulacji zawartej w § 4 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu, z których wynika niejako podwójne wymierzenie opłaty dodatkowej w sytuacji braku jakiejkolwiek drogi reklamacyjnej. Ostatnia uwaga wiąże się z przyjęciem regulacji, zgodnie z którą korzystający z parkingu, musi uiścić opłatę dodatkową nawet, gdy postój został faktycznie opłacony, czego dowodem jest kwit opłaty. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym 10 marca 2022 r. Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 ppsa postanowił stwierdzić nieważność § 2 pkt 11 i § 4 Regulaminu, a w pozostałym zakresie skargę oddalił na mocy art. 151 ppsa. Sąd I instancji uznał, że w związku z wynikającą z § 4 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu możliwością podwójnego wymierzenia opłaty dodatkowej i to w sytuacji braku jakiejkolwiek drogi reklamacyjnej należy stwierdzić nieważność § 4 Regulaminu w całości. WSA nie znalazł natomiast podstaw do zakwestionowania jako istotnie naruszającego prawo § 5 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego o obowiązku korzystającego z parkingu do uiszczenia opłaty parkingowej, a w przypadkach przewidzianych w regulaminie również do uiszczenia opłaty dodatkowej oraz kosztów związanych z pozyskanych danych właściciela pojazdu z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) i egzekucją opłaty dodatkowej. Zdaniem WSA, nie budzi wątpliwości prawo do pobierania opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej przy czym ta ostatnia może być pobierana o ile zostanie określona w Regulaminie zgodnie z wytycznymi wskazanymi przez Sąd w uzasadnieniu. WSA uznał również za konieczne stwierdzenie nieważności objętego skargą § 2 pkt 11 Regulaminu. Zdaniem Sądu I instancji, Rada Miasta Szczecin nie mogła przyjąć odpowiedzialności za niezgodne z Regulaminem parkowanie w postaci kary umownej, zatem opisanie charakteru opłaty dodatkowej poprzez odesłanie adresatów do instytucji właściwej dla reżimu prawa cywilnego wprowadza ich w błąd co do jej faktycznego charakteru. Od przedmiotowego wyroku Rada Miasta Szczecin (zwana dalej również "Skarżącą kasacyjnie") złożyła skargę kasacyjną, wnosząc: o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA; o zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania od Prokuratora, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przewidzianych, a także o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – o której mowa w art. 174 pkt 1 ppsa – tj. przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 usg w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk poprzez uznanie, że § 2 pkt 11 i § 4 Regulaminu nie zostały ukształtowane zgodnie z tymi przepisami podczas, gdy Skarżąca kasacyjnie władna była określić w stanowiącym załącznik do Uchwały Regulaminie zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za to parkowanie z naruszeniem zasad przyjętych Regulaminem, a nadanie opłacie dodatkowej charakteru kary umownej nie czyni tej opłaty wadliwą; zarówno bowiem przyjęcie takiej opłaty, określonej jako dodatkowa, jak również jej wysokość znajdują oparcie w ww. przepisach; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – o której mowa w art. 174 pkt 1 ppsa – tj. przepisów § 4 Regulaminu poprzez uznanie, że przewiduje on możliwość podwójnego wymierzenia opłaty dodatkowej podczas, gdy opłata dodatkowa naliczana jest za brak umieszczenia ważnego biletu parkingowego w sposób określony w Regulaminie, który nie został zakwestionowany w skardze wniesionej w przedmiotowej sprawie; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – o której mowa w art. 174 pkt 1 ppsa – tj. przepisu § 4 ust. 2 Regulaminu poprzez uznanie, że przewiduje on możliwość naliczenia ponownej opłaty dodatkowej w przypadku, gdy po nałożeniu opłaty dodatkowej po raz pierwszy, korzystający z parkingu uiści opłatę za kolejny okres przed upływem 24 godzin od zaparkowania pojazdu, ale dany pojazd nie opuścił terenu parkingu, co jest nie do pogodzenia z koniecznością łącznej interpretacji tego przepisu z ust. 1 § 4 Regulaminu, z którego wynika, że w przypadku umieszczenia ważnego biletu parkingowego w sposób określony w Regulaminie brak jest podstaw do naliczenia opłaty dodatkowej, w tym kolejnej opłaty dodatkowej; 4. naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy – o których mowa w art. 174 pkt 2 - tj. art. 147 § 1 ppsa poprzez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 11 i § 4 Regulaminu jako ukształtowanego rzekomo w sposób sprzeczny z treścią art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 usg w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk podczas, gdy Skarżąca kasacyjnie władna była określić w stanowiącym załącznik do Uchwały Regulaminie zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za to parkowanie z naruszeniem zasad przyjętych Regulaminem, a nadanie opłacie dodatkowej charakteru kary umownej nie czyni tej opłaty wadliwą; zarówno bowiem przyjęcie takiej opłaty, określonej jako dodatkowa, jak również jej wysokość znajdują oparcie w ww. przepisach; 5. naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy – o których mowa w art. 174 pkt 2 – tj. 190 ppsa poprzez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 11 i § 4 Regulaminu w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2021 roku wskazał, że Rada Miasta Szczecin władna była określić w stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za to parkowanie z naruszeniem zasad przyjętych Regulaminem, a nadanie opłacie dodatkowej charakteru kary umownej nie czyni tej opłaty wadliwą; zarówno bowiem przyjęcie takiej opłaty, określonej jako dodatkowa, jak również jej wysokość znajdują oparcie w przepisach; 6. naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy – o których mowa w art. 174 pkt 2 – tj. 134 § 1 ppsa poprzez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 11 i § 4 Regulaminu z uwagi na fakt, że opłata dodatkowa została ukształtowana jako należna nie z tytułu braku uiszczenia opłaty parkingowej, ale z tytułu umieszczenia ważnego biletu parkingowego w sposób wskazany w Regulaminie, co zostało określone w niezaskarżonym w przedmiotowym postępowaniu § 3 ust. 6 Regulaminu, a także z uwagi na brak uregulowania dokonywania płatności za parkowanie pojazdu za pomocą systemu płatności mobilnych oraz brak trybu reklamacyjnego, co również nie było przedmiotem rozpatrywanej sprawy. W uzasadnieniu Skarżąca kasacyjnie wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Rady Miasta Szczecin poparł stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, oświadczył też, że opłata dodatkowa została ustanowiona za brak opłaty lub nieumieszczenie biletu parkingowego w widocznym miejscu zgodnie z regulaminem. Natomiast Prokurator G. S. podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. W zarzutach skargi kasacyjnej sformułowanych jako naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, Skarżąca kasacyjnie podkreślając wyrażone poprzednio przez NSA rozpoznający skargę kasacyjną stanowisko, że Rada Miasta Szczecin władna była określić w Regulaminie zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za to parkowanie z naruszeniem zasad przyjętych w Regulaminie oraz, że nadanie opłacie dodatkowej charakteru kary umownej nie czyni jej wadliwą, kwestionuje ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku zarówno z punktu widzenia dokonanej przez Sąd wykładni § 4 i ponownie § 4 ust. 2 Regulaminu (zarzuty z pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), sprzeczności z przepisami prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (zarzut z pkt 1), jak i z punktu widzenia zgodności z art. 190 ppsa (zarzut nr 5) oraz 134 § 1 ppsa (zarzut 6). Te nieprawidłowości doprowadziły, zdaniem kasatora, do błędnego, niezgodnego z art. 147 § 1 ppsa, stwierdzenia nieważności wymienionych paragrafów załącznika do skarżonej uchwały – Regulaminu (zarzut 4). Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych zasadą dyspozycyjności na wstępie podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już uprzednio przedmiotem oceny WSA i NSA, a kontrolowany obecnie wyrok zapadł po uchyleniu poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem NSA z 21 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 1174/21), w którym zawarto ocenę prawną rozpoznawanej sprawy. W sprawie zatem miał zastosowanie art. 190 ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć zatem należy, że NSA w wyroku z 21 października 2021 r. stwierdził, że: – zaskarżona uchwała wadliwie została oparta na dwóch konkurujących ze sobą reżimach prawnych, z których cywilnoprawna konstrukcji odpowiedzialności nie mieści się w przewidzianej w art. 40 ust. 1 pkt 2 usg podstawie aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; – Rada Miasta Szczecin nie mogła przyjąć odpowiedzialności za niezgodne z Regulaminem parkowanie w postaci kary umownej, ale nie było przeszkód, żeby ustanawiając opłaty za korzystanie z parkingu przyjęła opłatę dodatkową będącą wszakże opłatą parkingową, tyle, że uiszczaną za parkowanie z uchybieniem zasad objętych Regulaminem, który jako załącznik do kwestionowanej uchwały stanowi wraz z nią regulację prawa miejscowego; – z regulacji zawartej w § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu wynika niejako podwójne wymierzenie opłaty dodatkowej w sytuacji braku jakiejkolwiek drogi reklamacyjnej, co wiąże się też z przyjęciem regulacji, zgodnie z którą korzystający z parkingu musi opłacić opłatę dodatkową, nawet, gdy postój został faktycznie opłacony, czego dowodem jest kwit opłaty, zatem Sąd ponownie rozpoznając sprawę rozważy zgodność z prawem tej regulacji. WSA w kontrolowanym obecnie wyroku, to stanowisko, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uwzględnił. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że przyjął, że zawarte w Załączniku do uchwały regulacje dotyczące korzystania z parkingów należy rozumieć i rozpatrywać jako wynikające z władztwa organu samorządu terytorialnego do ustanawiania prawa miejscowego, a nie jako warunki wynikającej z zawarcia umowy cywilnoprawnej i podlegające reżimowi prawa cywilnego (str. 11 uzasadnienia wyroku), rozpoznał kwestie związane z zauważonym przez NSA brakiem postępowania reklamacyjnego i taką konstrukcją uiszczania opłaty dodatkowej, która może prowadzić do jej podwójnego wymierzenia (str. 8 – 10), wreszcie uwzględnił, że opłata dodatkowa nie mogła mieć charakteru kary umownej i nie zanegował stanowiska, że mogła zostać przewidziana w regulaminie co do zasady (str. 11 wyroku). Z podnoszonej przez Skarżącą argumentacji wynika, że naruszenie przez WSA art. 190 ppsa, ale także i pozostałe naruszenia tego Sądu wyszczególnione w skardze kasacyjnej wiąże ona również, jeśli nie przede wszystkim – z nieuwzględnieniem tego stanowiska NSA, w którym wskazał on, że Rada Miasta Szczecin była władna w Regulaminie parkowania określić zarówno stawkę za parkowanie pojazdu, jak i opłatę dodatkową za parkowanie z naruszeniem zasad Regulaminu, a samo nadanie opłacie dodatkowej charakteru kary umownej nie czyni jej wadliwą Z takim postawieniem sprawy nie można się zgodzić, albowiem WSA rozpoznając sprawę ponownie nie zanegował ww. poglądu NSA i nigdzie nie zanegował też zasady – dopuszczalności uregulowania przez organ jednostki samorządu gminnego (Radę Miasta Szczecin) opłaty za parkowanie (i jej wysokości) oraz dodatkowych opłat za parkowanie niezgodne z Regulaminem w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. WSA, stosownie do tego co sąd wyższej instancji mu zlecił – nie kwestionując tej zasady, orzekł (po dogłębnej analizie) o wadliwym sposobie uregulowania spornych zagadnień w zaskarżonej uchwale. Gdyby rozumieć wyrok NSA z 21 października 2012r., tak jak sugeruje to Skarżąca kasacyjnie, oznaczałoby to, że prawidłowość uregulowania w zakresie dodatkowych opłat parkingowych w skarżonej uchwale byłaby przesądzona już przez NSA, co nie jest prawdziwe, gdyż NSA uchylił przecież zaskarżony do niego wyrok oddalający skargę Prokuratora kwestionującego prawidłowość uchwały i nakazał ponowne rozważenie kwestii uregulowania sposobu wymierzania opłaty dodatkowej (w kontekście niebezpieczeństwa podwójnego wymierzenia opłaty, przy braku przewidzianej drogi odwoławczej), co Sąd I instancji powtórnie rozpoznając sprawę, uczynił. Dlatego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 ppsa (zarzut 6.), tak samo jak zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 usg w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk (zarzut 1.), również opartego na argumencie z ww. stanowiska NSA, nie można podzielić. Przyjmując zatem do dalszych rozważań, że WSA był uprawniony do rozpoznania, czy sposób uregulowania obowiązku wnoszenia opłaty dodatkowej w zaskarżonym Regulaminie był zgodny z prawem, należy uznać że wynik te kontroli jest prawidłowy. Na potrzeby argumentacji powoływanej w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej (które nie zostały uzasadnione odrębnie, lecz uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało sporządzone jako jedna całość, a argumentacja w zakresie poszczególnych zarzutów jest przemieszana) – jej autor twierdzi, że opłata dodatkowa została przewidziana za naruszenie obowiązku umieszczenia ważnego biletu parkingowego w sposób określony w Regulaminie, a więc de facto za naruszenie § 3 ust. 6 Regulaminu (zgodnie z nim: "Korzystający z miejsca parkingowego zobowiązany jest umieścić bilet parkingowy za przednią szybą pojazdu, w miejscu dobrze widocznym z zewnątrz pojazdu, w sposób umożliwiający odczytanie treści biletu parkingowego, w tym wysokości umieszczonej opłaty parkingowej i dopuszczalny czas postoju oraz numeru rejestracyjnego"). Nieuwzględnienie tej okoliczności, według kasatora, zdeterminowało wadliwą ocenę przez Sąd I instancji § 4 Regulaminu. Ta błędna ocena została spowodowana również przez to, że WSA nie dokonywał wykładni tego paragrafu w całokształcie, lecz oceniał ustęp 2 w oderwaniu od ustępu 1, co z kolei doprowadziło Sąd do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności § 2 pkt 11 i § 4 Regulaminu (zarzuty 2,3 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Również i te zarzuty nie mają podstaw. Jakkolwiek ma rację Skarżąca kasacyjnie, że istotne dla oceny § 4 Regulaminu tzn. tego czy jego konstrukcja nie prowadzi do wniosku, że opłata dodatkowa może być wymierzana podwójnie (przy jednoczesnym braku przewidzianej drogi reklamacyjnej) i to nawet w sytuacji uiszczenia opłaty parkingowej, jest to za co w ogóle została przewidziana ta opłata dodatkowa, jaki był jej cel i sens, to już nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że została ona przewidziana za naruszenie obowiązku umieszczenia ważnego biletu parkingowego w sposób określony w Regulaminie. To stanowisko Skarżącej kasacyjnie jest sprzeczne zarówno z wcześniejszym oświadczeniem pełnomocnika Rady Miasta, który wskazał, że opłata ma "charakter odszkodowawczy za brak uiszczenia opłaty parkingowej oraz konieczność ustalenia od kogo należy dochodzić nieuiszczonej opłaty" (str. 9 uzasadnienia WSA), jak i z protokołem z sesji Rady Miasta Szczecin z 22 września 2020 r., poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że za jej przyjęciem przemawiała chęć ograniczenia ruchu w centrum miasta, skłonienie mieszkańców do pozostawienia samochodów w domu, korzystanie z komunikacji miejskiej, zwiększenie rotacji samochodów na parkingach. Jeśli tak i jeśli taki był cel ustalenia opłat parkingowych, to oczywiste wydaje się, że umieszczenie w tym samym akcie opłaty dodatkowej, mającej charakter "karny" nie mogło być motywowane tym, aby tylko skłaniać ludzi do zakupu biletów parkingowych i umieszczania ich za szybą, ale tym, aby faktycznie płacili za parking. Przyjęcie tego założenia prowadzi do tego samego wniosku, do którego doszedł Sąd I instancji, że ukształtowania opłaty dodatkowej w przepisie prawa miejscowego, w ten sposób, że już tylko brak umieszczenia w określony sposób biletu za szybą pojazdu, realizuje obowiązek jej uiszczenia, przy tym bez możliwości złożenia reklamacji i doprowadzenia w ten sposób do anulowania opłaty, o ile została uiszczona opłata za parkowanie, nie może zostać uznane za zgodne z prawem. Chociaż należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że samo umieszczenie biletu za szybą pojazdu ma funkcjonalny związek z obowiązkiem zapłaty za postój i może stanowić udokumentowanie tego obowiązku, to Sąd trafnie w tym kontekście też zauważył, że przewidziana w Mieście Szczecin (informacje wynikające ze strony internetowej) możliwość uiszczania opłat parkingowych za pomocą systemu płatności mobilnych także powoduje, że "umieszczenie biletu parkingowego za przednią szybą", jako jedyna przewidziana w Regulaminie opcja uniknięcia obciążenia opłatą dodatkową, jest niewykonalne. Wreszcie WSA słusznie uznał, że sformułowanie § 4 ust. 2 Regulaminu wskazuje na możliwość wymierzenia kolejnej opłaty dodatkowej, gdyż jeśli do momentu upływu okresu 24 godzin parkowania licząc od naliczenia opłaty dodatkowej dany pojazd nie opuści terenu parkingu Zarządca jest uprawniony do naliczenia kolejnej opłaty dodatkowej. Sformułowanie tego przepisu może zresztą prowadzić do wniosku, że wymierzenie kolejnej opłaty dodatkowej jest możliwe nawet wówczas, gdy korzystający z parkingu, po nałożeniu pierwszej opłaty dodatkowej, co prawda uiści należność za parking za kolejny okres – przed upływem 24 godzin i umieści w wymagany sposób bilet, ale nie opuści parkingu. Należy podkreślić, że już to, że dany przepis prawa miejscowego może prowadzić do rozbieżnych interpretacji, a korzystającym z parkingów nie zagwarantowano drogi odwoławczej (reklamacyjnej) w przypadkach spornych również przemawia za prawidłowością stanowiska Sądu I instancji. Dlatego też omawiane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Argumentacja Skarżącej kasacyjnie nie okazała się trafna i nie mogła doprowadzić do zakwestionowania stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, które miało zresztą oparcie w twierdzeniach i wykładni dokonanej przez NSA pierwszy raz kontrolujący rozstrzygnięcie WSA w Szczecinie. Wreszcie na koniec należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przekroczył granic rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ppsa. Przepis art. 134 § 1 ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Należy też podkreślić, że przy ponownym badaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 podlegają niejako zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ppsa (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05). Jeśli tak, to nie ma podstaw by twierdzić, że WSA rozpoznając sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin – Niebuszewo w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z 22 września 2020 r., w którym domagał się stwierdzenia nieważności § 2 pkt 11, § 4 i § 5 ust. 1 załącznika do uchwały tj. przepisów regulujących opłatę dodatkową za korzystanie z parkingu niezgodnie z Regulaminem, po wyroku NSA z 21 października 2021 r., przekroczył zakreślone granice sprawy, w sposób opisany w zarzucie 6 z petitum skargi kasacyjnej. Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 11 i § 4 zaskarżonej uchwały, które były objęte skargą Prokuratora. Nie stwierdzał nieważności § 3 ust. 6 Regulaminu, który dotyczy sposobu umieszczania biletu parkingowego za szybą, a to że wspominał o tej regulacji w kontekście objętej § 4 opłaty dodatkowej, podobnie jak o systemie płatności mobilnych, nie oznacza orzekania poza granicami sprawy. Dokonywanie wykładni przepisów aktu prawa (a takim jest zaskarżona uchwala jako akt prawa miejscowego) oraz ich analiza pod kątem legalności, co mieści się w zakresie orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego rezultat reguluje art. 147 § 1 ppsa, wymaga sięgania także do innych przepisów danego aktu, nie tylko zaskarżonych. Ocena legalności przepisu jest procesem złożonym i przeważnie wymaga także sięgania po różne rodzaje wykładni, w tym systemową – wewnętrzną i zewnętrzną. Analizowanie innych przepisów uchwały, ściśle związanych z zaskarżoną regulacją czy okoliczności związanych z jej możliwym funkcjonowaniem (stosowaniem) jak najbardziej mieści się w granicach rozstrzyganej sprawy, a nawet dla jej prawidłowej oceny było konieczne. Na brak trybu reklamacyjnego zresztą zwrócił uwagę NSA w poprzednim wyroku, a jego pogląd prawny, był dla WSA z mocy omawianego wcześniej art. 190 ppsa wiążący. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej NSA, na podstawie art. 184 ppsa ją oddalił.