II SA/Lu 928/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi H. S. i K. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 września 2021 r. nr IF-VII.7840.6.19.2021.MAK-2 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z 30 września 2021 r., znak: IF-YII.7840.6.19.2021.MABU2, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), wydaną po rozpatrzeniu odwołania H. i K. S., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Chełm z 1 lipca 2021 r., znak: GPA.6740.24.2018, umarzającą postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Chełm nr 26/18 z 22 lutego 2018 r., znak: GPA.6740.24.2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. C. pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w C.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z 17 grudnia 2020 r. H. i K. S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną wyżej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Chełm z 22 lutego 2018 r., znak: GPA.6740.24.2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. S. M. w C. pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy wskazali, że o przedmiotowej decyzji dowiedzieli się 4 grudnia 2020 r. Ponadto, podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości co do której planowana jest inwestycja i tym samym winni brać udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 15 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Chełm wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 22 lutego 2018 r., uznając, że wnioskodawcy zachowali wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, biegnący od dnia dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Pismem z 25 stycznia 2021 r. stanowisko w sprawie zaprezentowała C. C., wnosząc o reasumpcję tego postanowienia i wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, a także o umorzenie postępowania, bowiem wnioskodawcy nie dochowali terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Postanowieniem z 1 lipca 2021 r., znak: GPA.6740.24.2018, organ pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Chełm nr 26/18 z dnia 22 lutego 2018 r., znak: GPA.6740.24.2018. Decyzją z dnia 1 lipca 2021 r., znak: GPA.6740.24.2018, organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr 26/18 z dnia 22 lutego 2018 r., znak: GPA.6740.24.2018, podnosząc, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie podważył wiarygodność daty pozyskania wiedzy przez H. i K. S. na temat wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ uznał, że przesłanka zachowania terminu konieczna do wznowienia postępowania określona w art. 148 § 2 k.p.a. nie została spełniona, co uprawniało do umorzenia przedmiotowego postępowania. Od tej decyzji odwołanie wnieśli H. i K. S.. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. A zatem bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informację pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Wystarczy, jeśli posiada informację, czego dana decyzja dotyczy (wyrok NSA z 18 września 2014 r., II OSK 674/13, CBOSA). Istotne jest wiec to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Ponadto z regulacji zawartej w art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ nie może poprzestać przy tym na złożonym przez wnoszącego podanie o wznowienie oświadczeniu, ale obowiązany jest do weryfikacji twierdzeń strony i złożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wojewoda podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od 2018 r. H. i K. S. uczestniczyli w spotkaniach organizowanych przez C. C., które miały na celu m. in. określenie zakresu robót budowlanych w budynku położonym przy ul. [...] w C.. W trakcie zebrań, tj. w dniu 6 marca 2018 r., 20 marca 2018 r., 28 lipca 2020 r. i 5 sierpnia 2020 r. Spółdzielnia na bieżąco informowała uczestników zarówno o dokumentacji projektowej, ekspertyzach, opiniach, zakresie robót budowlanych, jak i o decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 22 lutego 2018 r. (w trakcie zebrania w dniu 6 marca 2018 r.). O ile kwestią sporną może pozostawać okoliczność, że w trakcie spotkań nie padło sformułowanie, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, to nie budzi wątpliwości fakt, że 28 lipca 2020 r. zarówno H. S., jak i K. S. wzięli udział w posiedzeniu komisji przetargowej dotyczącej dokonania publicznego otwarcia ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniu przetargowym na termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych przy ul. [...] w C.. Jak wynika z materiału dowodowego, dokumentacja techniczna będąca przedmiotem przetargu była opieczętowana pieczątką Prezydenta Miasta C. i opatrzona informacją o decyzji. W świetle przywołanych powyżej okoliczności Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że H. i K. S., powołując się na podstawę wznowienia w postaci braku ich udziału jako stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie wywiązali się z ciążącego na nich obowiązku wykazania, że wystąpili z wnioskiem o wznowienie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o decyzji. Zdaniem Wojewody, nie bez znaczenia dla oceny czy wnioskodawcy dochowali ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest fakt, że byli oni bardzo dobrze poinformowani o każdym szczególe wynikającym z projektu budowlanego, brali udział w jawnym przetargu oraz aktywnie uczestniczyli w zebraniach organizowanych przez zarząd Spółdzielni, gdzie głównym tematem rozmów były roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę. Wojewoda Lubelski nie dał wiary wyjaśnieniom skarżących, albowiem czynności, które były przez nich dokonywane, nie mogą zostać uznane za okresowe, czy incydentalne, a tym bardziej nieświadome, bowiem każdy etap postępowania przed jak i po wydaniu pozwolenia na budowę był przez nich weryfikowany. A zatem w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym zasadne jest twierdzenie, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę biegł najpóźniej od 28 lipca 2020 r. Skargę na decyzję Wojewody wnieśli H. i K. S., zarzucając naruszenie: 1) art. 148 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu wynikającego z tej normy (warunek uzyskania wiedzy jest wypełniony, gdy strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania); 2) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, która przekracza granice swobodnej oceny i jest sprzeczna z wnioskami płynącymi z prawidłowo ocenionego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dotyczy to: a) ustalenia, że skarżący wiedzę o pozwoleniu na budowę uzyskali nie później niż 28 lipca 2020 r. w trakcie posiedzenia komisji przetargowej, gdy wiedzę o pozwoleniu na budowę uzyskali po 4 grudnia 2020 r.; b) uznanie za wiarygodny protokół ze spotkania z 6 lipca 2018 r. oraz wyjaśnienia składane przez przedstawicieli C. C., gdy dowody te są sprzeczne z dowodami, które mają charakter obiektywny, tj. z zapisem dźwiękowym spotkania z 6 lipca 2018 r., c) brak obdarzenia wiarą wyjaśnień składanych przez K. S., E. i J. małż. R. oraz B. S., gdy ich relacja jako zgodna z innymi dowodami w sprawie winna stanowić podstawę do czynienia ustaleń faktycznych, 3) art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 1 lipca 2021 r., znak GPA.6740.24.18 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 5 stycznia 2022 r. C. C. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej z powodu uchybienia przez skarżących terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Chełm z 22 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy zasadnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie skarżący uchybili terminowi złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Chełm z 22 lutego 2018 r., nr 26/18, znak: GPA.6740.24.2018 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. C. pozwolenia na budowę obejmującego termomodernizację budynku usługowo-handlowego z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w C.. Organy administracji miały zatem wszelkie podstawy do umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego. Skarżący, jako podstawę wznowienia postępowania, wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że skoro wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, to wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II GSK 889/09, CBOSA: http://cbois.nsa.gov.pl). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Sposób uregulowania w ustawie terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania nie pozostawia ani stronie, ani organowi żadnego wyboru co do sposobu obliczania tego terminu. Skoro strona powołała się na podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miała obowiązek dochować terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a., a organ obowiązany był z urzędu zbadać tę okoliczność. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, godząc w zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 k.p.a. W związku z powyższym to na składającym podanie o wznowienie postępowania ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia się domaga, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedział się o tej decyzji (B. Adamiak, [w:] Komentarz do art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, System Informacji Prawnej Legalis, nb. 2). Wniosek o wznowienie postepowania skarżący złożyli w dniu 17 grudnia 2020 r. Chcąc doprowadzić do wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 22 lutego 2018 r., nr 26/18, znak: GPA.6740.24.2018, musieliby wykazać, że o istnieniu w obrocie prawnym tej decyzji dowiedzieli się najwcześniej miesiąc przed tą datą. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że na zebraniu właścicieli lokali użytkowych nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] obecny był skarżący K. S. (k. 46 akt adm.; podczas zebrania skarżący wypowiadał się na temat braku konieczności demontażu dachu). Na tym zebraniu M. C. poinformował o stanie prawnym działki przy ul. [...], a także "o wydanej w dniu 22 lutego 2018 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawomocni się 13 marca 2018 r." (akapit trzeci protokołu zebrania – k. 47 akt adm.). Podczas tego zebrania J. R. stwierdził, że "uzyskanie pozwolenia na budowę jest rozpoczęciem procesu budowy lub remontu oraz, że nie został uzgodniony ze współwłaścicielami. Tym samym zadał pytanie o długość okresu, na jaki lokale użytkowe zostaną wyłączone na czas trwania remontu" (akapit piąty protokołu zebrania – k. 47 akt adm.). Ani skarżący, ani żaden inny uczestnik zebrania nie podważał prawdziwości i rzetelności treści tego protokołu, wobec czego istnieją wszelkie racjonalne przesłanki, by przyjąć, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 22 lutego 2018 r., nr 26/18 skarżący K. S. dowiedział się już podczas zebrania w dniu 6 marca 2018 r. Dodać w tym miejscu należy, że K. S. był również obecny na kolejnym zebraniu w dniu 20 marca 2018 r., w którym uczestniczył autor projektu robót objętych pozwoleniem na budowę i podczas którego wyjaśniał pozostałym uczestnikom zebrania, w tym skarżącemu, zakres i skutki robót objętych projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 22 lutego 2018 r. (protokół zebrania – k. 42-43 akt adm.). Ponadto K. S. oraz H. S. byli obecni na posiedzeniu komisji przetargowej do dokonania publicznego otwarcia ofert oraz wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniach przetargowych na: termomodernizację budynku usługowo-handlowego wraz z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych przy ul. [...] w C., które miało miejsce w dniu 28 lipca 2020 r. (podpis obojga skarżących na liście obecności - załącznik nr 1 do protokołu posiedzenia – k. 36 akt adm.). Zatem najpóźniej to w tej dacie skarżąca H. S. powzięła wiadomość o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującą wskazaną termomodernizację budynku. Dokumentacja techniczna będąca przedmiotem przetargu była opieczętowana pieczątką Prezydenta Miasta C. i opatrzona informacją o decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2018 r. Skoro, jak wynika z powyższego, skarżący K. S. o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedział się 6 marca 2018 r., zaś skarżąca H. S. – najpóźniej 28 lipca 2020 r., to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, złożony 17 grudnia 2020 r., należy uznać za spóźniony, tj. wniesiony z uchybieniem miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia wznowionego postępowania. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organom obu instancji naruszenia jakiejkolwiek normy prawnej wymienionej w zarzutach skargi, wobec skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).