I SA/Wa 992/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. i A. K. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1487/16 1. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz T. K. i A. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. K. i A. K. (dalej jako skarżący) pismem z [...] kwietnia 2020 r. (data prezentaty) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1. wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości 5.000 zł w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a., 2. przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2.000 zł w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a., 3. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przepisanych, 5. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 p.p.s.a. - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1487/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z [...] września 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., ozn. hip. "[...]", w części obejmującej działki nr ew. [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 7 lutego 2018 r. Zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 7 czerwca 2018 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżących wezwania do wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał wskazanego powyżej wyroku. Dlatego też skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 971/18, wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 500 złotych. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Z uwagi na dalszą bezczynność organu skarżący pismem z 7 kwietnia 2020 r. (data prezentaty) ponownie wezwali organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1487/16. Następnie pismem z 9 kwietnia 2020 r. (data prezentaty) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ nie wykonał wyroku, pomimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Dlatego też wezwali oni organ do wykonania wyroku. Niemniej jednak wezwanie to okazało się bezskuteczne, gdyż skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. Na okoliczność zasadności swojego żądania skarżący przytoczyli szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie -podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] stanowiących dawniej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przed Prezydentem W. prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do Biura Spraw Dekretowych Urzędu W. o przekazanie akt dot. przedmiotowej nieruchomości w związku z prowadzonym postępowaniem o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku T. K. , A. K. i M. M. (w miejsce której wstąpili A. M., L. M., M. M. i S. W.), rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2018 r., nr [...] , o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1957 r., nr [...], którym odmówiono S. W. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] stanowiących dawniej działki nr [...] i nr [...] pochodzących z księgi hipotecznej ozn. "[...]" nr rej. [...]. W związku z tym przy piśmie z [...] września 2019 r. przekazano akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Akta te do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Przy czym istotnym w sprawie pozostaje fakt, iż akta własnościowe dotyczące ww. nieruchomości zawierają dokumentację dotyczącą również wszystkich innych działek, które są przedmiotem niniejszego postępowania. Prezydent podkreślił też, iż odrębnymi pismami z [...] kwietnia 2020 r. wystąpił do: - Sądu Rejonowego dla W. w W. VII Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II ksiąg wieczystych pod numerami hip. [...] , hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...] utworzonych dla działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] pochodzących z księgi hipotecznej ozn. "[...] " nr rej. [...], - Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum, Archiwum Państwowego w W., Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Dzielnicy M. z prośbą o udzielenie informacji na temat inwestycji prowadzonych na ww. nieruchomościach, jak również innych dokumentów dotyczących przedmiotowych nieruchomości, - Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośba o zwrot akt przesłanych przy piśmie z [...] września 2019 r. Następnie podniósł, że w dniu [...] maja 2020 r. - uzyskując dane z Rejestru PESEL- ustalił, że jedna ze stron przedmiotowego postępowania zmarła. Wobec powyższego pismem z [...] maja 2020 r. - działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. - wezwał pełnomocnika stron do dostarczenia do akt sprawy, w terminie 30 dni, oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po A. M. zmarłym w dniu [...] września 2019 r. oraz wskazanie adresów zamieszkania tych osób. Dodał, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postępowanie prowadzone przez Prezydenta W. w sprawie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wywiera skutki prawne wobec wszystkich współwłaścicieli. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa. Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego jak również stopień skomplikowania, historyczny charakter oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Na zakończenie Prezydent przytoczył fragment uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do wyroku z dnia 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 526/16: "W tej sytuacji - zdaniem Sądu- wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent W. prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa." Dodatkowo wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się o oryginalną dokumentację dotyczącą nieruchomości - albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana, aby móc prowadzić postępowanie opierając się wyłącznie na aktach zastępczych. Do dnia 23 października 2020 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi W. grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1487/16, zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z [...] września 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., ozn. hip. "[...]", w części obejmującej działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 7 lutego 2018 r. - zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 7 czerwca 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z 9 kwietnia 2020 r. (data prezentaty) - mimo uprzedniego dwukrotnego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku oraz mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 500 zł - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku Sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Skład orzekający w sprawie ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 2.000 złotych (cztery razy większa niż poprzednia grzywna), która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd. Wziął też pod uwagę okoliczność, że Prezydent nie miał przez cały czas swobodnego dostępu do oryginału akt sprawy, gdyż akta te są w posiadaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaznaczenia wymaga, że Sąd dokonał oceny bezczynności organu w niewykonaniu wyroku Sądu - do marca 2020 r., a następnie od maja 2020 r. do dnia wyrokowania. Zgodnie bowiem z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. Nr 568) w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres (tj. od 14 marca 2020 r.). Natomiast zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1) ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. W myśl art. 15 zzs ust. 11 ustawy zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zaś zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs (ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza, to, że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o odszkodowanie rozpoczęło dalszy swój bieg od [...] maja 2020 r., tj. 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia [...] maja 2020 r., tj. [...] maja 2020 r. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia wyznaczonego terminu oraz przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta W. na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że ww. przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego art. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek nie wykonania przez organ wyroku sądu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie wykonania wyroku sądu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż z treści skargi wynika, że przyznanie skarżącym sumy pieniężnej będzie środkiem nacisku i wpłynie dyscyplinująco na organ, zaś w stosunku do nich spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą. Zatem z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby im zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.