II SA/Bk 158/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym skargi W. P. i T. S. na pismo Starosty S. z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia wyjaśnień odnośnie sposobu sporządzenia operatu ewidencji gruntów p o s t a n a w i a: odrzucić skargę W piśmie z [...] stycznia 2022 r. W. P. i T. S. zwróciły się do Starosty S. o udzielenie informacji na podstawie jakiego przepisu Prawa geodezyjnego i kartograficznego Starosta "unieważnił materiał źródłowy", który opisały jako protokoły nabycia i działu spadku z 1948 r., ugodę w postępowaniu rozgraniczeniowym z 1962 r., postanowienie o nabycia spadku z 1973 r., ugodę spisaną w trakcie wznowienia granic z roku 1974, umowę przekazania gospodarstwa rolnego, postanowienie sądu powszechnego z 1986 r. oraz wpisy w księgach wieczystych. Wskazały, że w wymienionych dokumentach znalazły się informacje odmienne od tych uznanych za materiał źródłowy. Sformułowały pytanie, czy operat sporządzony z błędami może być uznany za materiał źródłowy. W pismach z [...] stycznia 2022 r. wnioskodawczynie przypomniały organowi o konieczności udzielenia terminowej odpowiedzi. W piśmie z [...] stycznia 2022 r. znak [...]Starosta S. udzielił odpowiedzi wyjaśniając, że wskazane we wniosku z [...] stycznia 2022r. dokumenty utraciły swoją aktualność i mają walor historyczny; w latach 1976 – 1978 doszło do odnowienia operatu ewidencji gruntów, w tym granice działek przyjmowano według faktycznego stanu posiadania na gruncie – co nastąpiło na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów; w 1986 r. doszło do sporządzenia operatu w ramach sprawy sądowej o zniesienie współwłasności, na której podstawie sprostowano błędnie obliczone powierzchnie działek nr [...], [...] i [...]. Nie doszło więc do zmian granic działek stron, lecz dokonano zmian na podstawie nowo powstałej dokumentacji, zgodnie z zasadą legalności. Nowo powstałą dokumentację stanowi odnowienie operatu ewidencji gruntów dokonane w latach 1976-1978. Starosta poinformował, że obowiązującym dokumentem wskazującym na powierzchnię i przebieg granic ewidencyjnych stanowiących własność działek strony jest operat z modernizacji operatu ewidencji gruntów m. S. z 2007 r. W piśmie z [...] lutego 2022 r. W. P. i T. S. wskazały, że udzielono odpowiedzi nie na temat. Wyjaśniły, które – w ich ocenie – dokumenty wskazane we wniosku z [...] stycznia 2022 r. powinny stanowić podstawę wpisów w ewidencji, bowiem są dokumentami nadal aktualnymi. Podjęły polemikę ze stanowiskiem organu wywodząc, że nadal nie zostały poinformowane na jakiej podstawie wprowadzono do ewidencji przeliczenie na podstawie operatu biegłego z 1986 r. oraz na jakiej podstawie Starosta twierdzi, że powstała nowa dokumentacja odnośnie należących do nich działek. Wskazały, że ich pismo należy traktować jak skargę zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż "nie może być tak, że organ zamiast wydania decyzji" odmawia naprawienia przez siebie prowadzonego operatu ewidencji gruntów. Załączyły postanowienie w sprawie [...]i opinię biegłego sądowego z [...] lipca 1986 r. Pismo W. P. i T. S. z [...] lutego 2022 r. zostało przesłane przez Starostę S. do tutejszego sądu jako skarga na pismo z [...] stycznia 2022 r., z wnioskiem o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] lutego 2022 r., które posiada identyczną treść we wszystkich sprawach skarżących zarejestrowanych przed tutejszym sądem pod sygnaturami II SA/Bk 157-160/22) Starosta S. wywiódł, że w sprawie przebiegu granic nieruchomości stanowiących własność W. P. i T. S. przeprowadził wiele postępowań administracyjnych, a wydane decyzje zostały poddane kontroli instancyjnej, a także sądowej. W żadnej z tych spraw nie zakwestionowano legalności działania Starosty odnośnie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Sądy potwierdzały, że dążenia stron miały na celu zaktualizowanie wpisu w ewidencji w oparciu nie o nowe zdarzenie prawne ale w oparciu o weryfikację dotychczasowych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Następnie Starosta obszernie przedstawił jakie toczyły się dotychczas postępowania z inicjatywy skarżącej, jakie wydano w nich rozstrzygnięcia oraz powtórzył wyjaśnienia dotychczas formułowane wobec stron. Wyjaśnił jak należy rozumieć i stosować przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o księgach wieczystych – jeśli chodzi o wprowadzanie zmian ewidencyjnych. Wskazał, że elementy opisu nieruchomości jako nie objęte ustawowym domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, mogą zatem ulegać zmianom w oparciu o dane z ewidencji gruntów. Wyjaśnił, że [...] lutego 2022 r. wszczął postępowania administracyjne na wniosek W. P. z [...] stycznia 2022 r., uzupełniony wnioskiem z [...] stycznia 2022r., w sprawie znak [...]w zakresie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] zgodnie ze znajdującym się w księdze wieczystej [...] wyrysem sporządzonym wg. stanu na dzień [...] lutego 1958 r., oraz na wniosek T. S. z [...] stycznia 2022r., w sprawie znak [...]w zakresie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. powierzchni działki nr [...] zgodnie z powierzchnią wykazaną w księdze wieczystej nr [...]. Wskazał też, że [...] lutego 2022r. strony zostały wezwane do usunięcia braku formalnego wniosku z [...] stycznia 2022 r., co ma pomóc w ustaleniu treści żądania. Zdaniem organu, od dnia obowiązywania zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów miasta S. nie aktualizowano operatu ewidencyjnego, a zmiana granic nieruchomości wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które stanowi dopiero podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. dotyczące działek nr [...], [...], [...],[...],[...] wykazane są na podstawie dokumentacji źródłowej w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie ich ujawnienia. Nie istnieje jakakolwiek sprzeczność pomiędzy aktualnymi wpisami a materiałami źródłowymi na podstawie których zostały dokonane. Obecny stan przedmiotowych działek tj. ich granice zewnętrzne nie uległy bowiem zmianie od nowego pomiaru z 1976 r. Organ wskazał na wyrok w sprawie II SA/Bk 765/21, w którym sformułowano stanowisko, iż "Podstaw aktualizacji skarżące upatrują w dokumentach, w przedmiocie których wypowiadały się już organy we wcześniejszych postępowaniach, a co jest bezpodstawnie podważane przez skarżące. Jeśli nawet skarżące kierują zastrzeżenia w stosunku do dokumentów wytworzonych od 2018 r., a zatem już po wydaniu ( ... ) decyzji ostatecznych, to zarzuty względem tych dokumentów opierają się na przekonaniu, że powinny one odzwierciedlać stan wynikający z dokumentów archiwalnych. Wbrew przekonaniu strony nie są to więc nowe okoliczności". W piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. skarżące wyjaśniły, że ich pismo z [...] lutego 2022 r. dotyczy innej sprawy niż udzielona przez Starostę odpowiedź na skargę. Dotyczy sprawy o poinformowanie czy "odnowienie i nowy pomiar" jest dokumentem źródłowym i czy może unieważnić dokumenty wskazane przez nie w piśmie z [...] stycznia 2022 r. Poza tym domagają się udzielenia informacji, czy właściciel może domagać się kwestionowania wpisu w ewidencji w drodze innej niż modernizacja, odnowienie, nowy pomiar czy przeliczenie, zawsze i w każdym czasie. Starosta jest też w bezczynności i przewlekłości, bo nie udzielił odpowiedzi do dnia sporządzenia przedmiotowego pisma. Załączyły korespondencję prowadzoną ze Starostą w pismach z [...] marca 2022 r. i z [...] marca 2022 r. Wskazane wyżej pismo procesowe skarżących z 5 marca 2022 r. zostało opatrzone sygnaturą II SA/Bk 160/22, jednak z uwagi na treść i sygnaturę udzielonej przez organ odpowiedzi jako [...] – sędzia sprawozdawca zarządził o jego włączeniu do sprawy niniejszej II SA/Bk 158/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza treści powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 8 P.p.s.a., występuje wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (lub czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób, wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżące wskazały, że w sprawie niniejszej wnoszą skargę zgodnie z art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. czyli na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach wymienionych w tym przepisie postępowań. Powiązały przy tym skarżące tak sformułowaną skargę z udzieloną im przez Starostę S. odpowiedzią zawartą w piśmie z [...] stycznia 2022 r. znak [...]. Jednak ww. pismo Starosty nie kwalifikuje się jako którykolwiek z aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie jest ono aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że pismo Starosty z [...] stycznia 2022 r. nie jest decyzją bądź postanowieniem. Jeśli zaś chodzi o akt bądź czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, posiada określone cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 3330/19 i powołane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadnej z powyższych cech pismo z [...] stycznia 2022 r. nie posiada. Zdaniem sądu, ma ono walor wyłącznie informacyjny, ustosunkowujący się do zapytań W. P. i T. S. zawartych w piśmie z [...] stycznia 2022 r. Okoliczność, że skarżące nie zgadzają się z zajętym przez organ stanowiskiem nie nadaje pismu cechy rozstrzygnięcia wydanego w sprawie indywidualnej. Nie rozstrzyga bowiem ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Pismo z [...] stycznia 2022 r. nie mieści się więc w przedstawionym powyżej katalogu rozstrzygnięć, w szczególności aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W ustawach szczególnych również brak jest uregulowań, które przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju informacji. Do odmiennych niż wyżej sformułowane wniosków nie uprawnia również treść dokumentów załączonych do skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazać należy, że sprecyzowanie skargi (pismo z [...] marca 2022 r.) potwierdza, że dotyczy ona pisma informacyjnego z [...] stycznia 2022 r., z którego treścią skarżące się nie zgadzają. Końcowo poruszona w sprecyzowaniu skargi kwestia bezczynności i przewlekłości postępowania Starosty S. nie uzasadniała zakwalifikowania tej skargi jako skargi na jedną z tych form zaniechania organu. W treści skargi brak jest ku temu wyraźnych podstaw, bowiem jednoznacznie odwołuje się ona do udzielonej stronie odpowiedzi w piśmie z [...] stycznia 2022 r., z którą strony obszernie polemizują. Do innych wniosków nie prowadzi również analiza korespondencji załączonej do pisma z [...] marca 2022 r. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że bezczynność lub przewlekłość postępowania można kwestionować przed sądem administracyjnym wyłącznie wówczas, gdy dotyczą one określonych form zaniechania organu, tj. niewydania decyzji, postanowienia bądź innych aktów szczegółowo wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Niedopuszczalne jest kwestionowanie bezczynności i przewlekłości polegającej na nieudzieleniu wyjaśnień na zapytanie niebędące wnioskiem o wszczęcie postępowania bądź udzielenie wyjaśnień w piśmie informacyjnym, z którego treścią skarżący się nie zgadza. Sąd podkreśla, że wniosek z [...] stycznia 2022 r. zarejestrowany przez organ pod numerem [...] nie był wnioskiem o wszczęcie postępowania. Taki wniosek strony złożyły odrębnie (vide np. pismo z 19 stycznia 2022 r. w sprawie II SA/Bk 160/21 i pisma wskazane w zawiadomieniu z 18 lutego 2022 r. o wszczęciu postępowania załączonym do sprawy II SA/Bk 157/22 – z 28 i 31 stycznia 2022 r.).