III SA/Kr 1531/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia 23 listopada 2018 r. K. R. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2014 do 2017. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazując na niekonstytucyjny sposób obliczenia wypłaconego mu ekwiwalentu. Z zaświadczenia z dnia 1 kwietnia 2019 r. wynika, że skarżącemu w związku ze zwolnieniem z dniem 30 września 2017 r. ze służby w Policji wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 33102,40 zł brutto za 136 dni niewykorzystanego urlopu. Postanowieniem z dnia 26 września 2019 r., wydanym na wniosek skarżącego, Komendant Powiatowy Policji zawiesił postępowanie w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia 13 września 2021 r. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Organ wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"). Na mocy ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.". Organ wskazał, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. W odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego Policji skarżący nie zgodził się z przyjętym rozstrzygnięciem, wskazując, że nie można uznać, że wypłata ekwiwalentu w oparciu o niekonstytucyjny przepis spowodowała należyte zrealizowanie przysługującego skarżącemu prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 14 października 2021 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji. Organ II instancji wskazał, że od dnia 1 października 2020 roku w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, dotyczące obliczania ekwiwalentu za zaległe urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z przelicznikiem 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115 a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zarzucił ponadto działanie, które uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., (sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Skutkiem wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w części, czyli w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Trzeba wskazać, że "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem – np. 1/22 (ew. 1/21), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy istnieje możliwość przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału, jak chce tego skarżący, czy też brak jest podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy z zastosowaniem przelicznika 1/21, jak twierdzą to organy administracyjne obu instancji. W ocenie Sądu istnieje możliwość ponownego wyliczenia należnej kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem na sposób wyliczenia tej kwoty wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, CBOSA). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującego prawo do wypoczynku oraz jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza, może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z uzasadnienia wyroku wynika zatem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Mając na względzie powyższy sposób wyliczenia przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno powodować jakichkolwiek trudności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę obowiązujący w dniu podjęcia decyzji stan prawny, tj. przepisy art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 9 ust. 1: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Druk sejmowy IX 432- s. 2, 13 i 14). Wyrok Trybunału usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (tak m.in. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3087/21, CBOSA). Oznacza to, że w niniejszej sprawie dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), przyjmując że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Stwierdzając uprawnienie strony do domagania się wypłaty spornej części ekwiwalentu należało z urzędu odnieść się również do kwestii przedawnienia. Sąd podziela w pełnym zakresie stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie I OSK 2928/19 w którym wskazano, że przez instytucję przedawnienia nie można unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia ustawowych odsetek podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli (jak w przypadku Służby Celnej) ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a skarżący nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, szczególnie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.