II SA/Rz 228/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu S. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej -uchyla zaskarżoną decyzję- Przedmiotem sprzeciwu S. L. (dalej skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. W dniu 30 grudnia 2020 r. S. L. (skarżący) złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz T., P. i M. L. W uzasadnieniu swojego wniosku podał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, gdyż utrzymuje się z niewysokiej renty, która musi wystarczyć na utrzymanie mieszkania oraz leczenie. Po rozpoznaniu wniosku, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] – odmówił umorzenia należności w wysokości 12.264,66 zł z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz uprawnionych T., P. i M. L. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta podał, że skarżący zamieszkuje w domu rodzinnym należącym do brata, wobec którego prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Dochód skarżącego po potrąceniach komorniczych wynosi 771,03 zł miesięcznie. Skarżący ponosi koszty utrzymania mieszkania w kwocie ok. 460 zł miesięcznie. Jego wydatki na zakup leków to kwota ok. 70 zł miesięcznie. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Od miesiąca lutego 2021 r. skarżący został objęty pomocą w formie żywności z Banku Żywności, a w miesiącu sierpniu 2021 r. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 300 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do ogrzewania, w tym opału. Poza zadłużeniem będącym przedmiotem przedmiotowej decyzji, skarżący posiada zaległości podlegające zwrotowi z tytułu należności wierzycieli (wraz z odsetkami) w wysokości 13.834,11 zł, należności powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłacanych przez ZUS w wysokości 10.273,80 zł, należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 2.885,23 zł oraz odsetki ustawowe w wysokości 5,27 zł (stan na dzień 22 listopada 2021 r.). Prezydent Miasta po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej, albowiem obecna sytuacja dochodowa i zdrowotna skarżącego nie jest wynikiem zdarzeń i okoliczności nadzwyczajnych, ani nagłych losowych przypadków, które mogłyby stanowić ewentualną przesłankę do umorzenia zadłużenia. Prezydent Miasta wskazał, że od wszczęcia egzekucji komorniczej w 1995 r. do chwili obecnej, jedynie częściowo w 1996 r. i regularnie od 2008 r. (w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz w czasie od kiedy skarżący otrzymuje świadczenie z ZUS), komornik sądowy egzekwował kwoty tytułem należności alimentacyjnych. Natomiast w okresie kilkunastu lat kiedy skarżący miał większe możliwości zarobkowe ze względu ma wiek i stan zdrowia (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2003 r. również nie wyklucza skarżącego z rynku pracy), nie przekazywał tytułem alimentów dla swoich dzieci żadnych kwot.  Prezydent Miasta stwierdził, że uchylanie się od obowiązku alimentacyjnego doprowadziło do powstania zadłużenia wobec wierzycieli, ZUS oraz organu. Pomimo problemów z regulowaniem alimentów, skarżący nie wnioskował o obniżenie wysokości rat alimentacyjnych czy zniesienie obowiązku alimentacyjnego. Natomiast kilkukrotne podwyżki wysokości rat alimentacyjnych oznaczają, że w ocenie sądu, skarżący miał możliwości regulowania tego zobowiązania. W ocenie Prezydenta Miasta, skarżący posiada szanse na spłatę ciążących na nim zobowiązań alimentacyjnych. Jest on bowiem osobą samotną, nie ma innych osób na utrzymaniu. Bezterminowo przyznany został mu zasiłek pielęgnacyjny, objęty został okresową pomocą Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz pomocą żywnościową z Banku Żywności. Realizowane w ramach prowadzonej egzekucji, potrącenia komornicze z zajętego świadczenia - z których środki przekazywane są przez komornika na poczet spłaty należności alimentacyjnych wypłaconych przez organ na rzecz dzieci - powodują zmniejszanie zadłużenia. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta w sposób niewłaściwy dokonał oceny sytuacji rodzinno-bytowej skarżącego. W szczególności SKO nie podzieliło poglądu, że nie ma jakichkolwiek podstaw do zastosowania wobec skarżącego ulgi w postaci umorzenia zadłużenia. SKO zgodziło się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta, że skarżący nie podjął jakichkolwiek aktywnych działań zmierzających do zmiany swojej trudnej sytuacji materialnej, nie poszukiwał zatrudnienia i tej kwestii nie wykazał w toku prowadzonego postępowania, mimo że jest osobą zarejestrowaną jako bezrobotna w urzędzie pracy. W ocenie SKO, umorzenie należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek zaliczek alimentacyjnych. Jeśli strona jest osobą w wieku produkcyjnym i zdolną podjąć zatrudnienie, jak również nie przedstawiła organowi orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jak również innego oświadczenia świadczącego o niezdolności strony do pracy, uzasadnia to podjęcie decyzji odmownej w kwestii umorzenia zaległości alimentacyjnych. Natomiast po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowy i ustalonych okoliczności w kontekście art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 877 z późn. zm.), w ocenie SKO, nie można podzielić poglądu organu I instancji, że brak jest przesłanek do umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. W szczególności Prezydent Miasta w sposób niepełny dokonał oceny sytuacji bytowej skarżącego uznając, że pozwala ona na uregulowanie zobowiązań alimentacyjnych. Jednakże kryterium to nie może być jedynym dla całokształtu oceny tej sytuacji. Konieczne jest także ustalenie, czy strona dołożyła wszelkich starań dla poprawy swojej sytuacji ekonomicznej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która przekroczyła wiek emerytalny, a zatem możliwości zarobkowania ma znacznie ograniczone. Zdaniem SKO, Prezydent Miasta nie odniósł się więc do meritum sprawy, zbierając i oceniając materiał dowodowy znajdujący się w aktach pod kątem istnienia bądź nie istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Reasumując SKO stwierdziło, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Prezydent Miasta objął przedmiotem badania wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. SKO nakazało, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent Miasta dokonał oceny sytuacji materialno-bytowej skarżącego w kontekście jego wieku, stanu zdrowia i osiąganych dochodów. Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wyjaśnia, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że SKO dostrzegło braki dowodowe, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że SKO w zasadzie powtórzyło w całości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia organu I instancji, po czym zarzuciło, że Prezydent Miasta w sposób niewłaściwy dokonał oceny sytuacji rodzinno-bytowej skarżącego, w kontekście jego wieku, stanu zdrowia i dochodów, nie wyjaśniając jednocześnie, z jakiego powodu samo nie może dokonać tej oceny na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o umorzenie należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej (art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Ponadto, nawet jeśli SKO doszłoby do wniosku, że w sprawie należy uzupełnić materiał dowodowy (co wymagałoby dokładnego wskazania w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, w jakim zakresie należy go uzupełnić), to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. SKO było więc zobowiązane dokonać pełnej oceny materiału dowodowego, a w razie wątpliwości co do określonych elementów stanu faktycznego, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO. Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Ponadto w niniejszej sprawie, wobec odmownej decyzji organu I instancji, SKO orzekając merytorycznie nie mogło orzec na niekorzyść skarżącego, a w konsekwencji pozbawić skarżącego prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje administracyjne. Niezależnie od powyższego, Sąd zwraca również uwagę na wewnętrzną sprzeczność i niespójność poszczególnych części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. SKO z jednej strony stwierdziło, że: "słusznie wskazał w wydanej decyzji organ, iż wnioskujący nie podjął jakichkolwiek aktywnych działań zmierzających do zmiany swojej trudnej sytuacji materialnej", po czym uzasadniając wydanie decyzji kasatoryjnej stwierdziło w dalszej części uzasadnienia, że: "konieczne jest także ustalenie czy strona dołożyła wszelkich starań dla poprawy swojej sytuacji ekonomicznej". SKO stwierdziło również, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co ma wpływ na możliwości zarobkowania, podczas gdy z akt wynika, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wreszcie SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta objął przedmiotem badania wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Wskazane powyżej sprzeczności w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji utrudniają ustalenie motywów, którymi kierował się organ odwoławczy, decydując się na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.