II SA/Bd 1198/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie asesor WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. C. z dnia [...] września 2020r. [...]. II SA/Bd 1198/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] Burmistrz M. C., działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 20, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2020r., odmówił przyznania M. W. różnicy kwoty pieniężnej występującej pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością emerytury. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż wnioskowane przez M. W. świadczenie - różnica kwoty pieniężnej występującej pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością emerytury, nie mieści się w katalogu świadczeń wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a wobec tego jego przyznanie nie jest możliwe. W odwołaniu od powyższej decyzji, M. W. stwierdziła, że nie powinno być przeszkody do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wyrównawczego, gdyż opiekuje się synem i zaspokaja wszystkie jego niezbędne potrzeby życiowe. Odwołująca podniosła, że jej emerytura jest zdecydowanie niższa, niż świadczenie pielęgnacyjne, dlatego powinna otrzymać różnicę pomiędzy tymi świadczeniami lub całość świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu prawa do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez J. W. orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] marca 2009 r., [...], na mocy którego został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności od urodzenia, jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 litera a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi negatywną przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie przysługuje tego rodzaju świadczenie, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W niniejszej sprawie powyższa okoliczność, zdaniem Kolegium jest bezsporna, gdyż M. W. złożyła w organie I instancji stosowny dokument - decyzję o waloryzacji emerytury z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w związku z czym od [...] marca 2020 r. emerytura M. W. wynosi [...] zł, a ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje instytucji świadczenia wyrównawczego. W skardze do Sądu M. W. ponownie (jak w odwołaniu) stwierdziła, że jej emerytura jest zdecydowanie niższa, niż świadczenie pielęgnacyjne, dlatego powinna otrzymać różnicę pomiędzy tymi świadczeniami lub całość świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu prawa do emerytury. Skarżąca zwróciła też uwagę, że jeżeli świadczenie pielęgnacyjne nie jest zapłatą za opiekę nad niepełnosprawnym, tylko rekompensatą za utracone dochody, to uregulowanie to powinno być równe dla wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy zrezygnowali z pracy i (jak w jej przypadku), nie zdołali wypracować wyższej emerytury. Skarżąca powołała się na Konstytucję RP przewidującą zasadę równości wobec prawa wszystkich obywateli (art. 32 ust. 1) oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2), przy czym przewiduje ona też szczególną pomoc rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Ponadto skarżąca powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że opiekun mający prawo do emerytury, może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i powinno ono zostać przyznane w kwocie będącej różnicą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością emerytury oraz wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 zgodnie z którym, warunkiem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną - wyboru jednego ze świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została na wniosek rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wyrównania pomiędzy wysokością otrzymywanej emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem ze względu na brak takiej podstawy i ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 litera a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącym negatywną przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie przysługuje tego rodzaju świadczenie, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w pkt 1 lit. a) powołaną przez organy rozpoznające wniosek skarżącej okoliczność, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej, niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł i było niższe niż świadczenia wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, a także w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18, z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19 oraz z 12 września 2019r., sygn. akt III SA/Gd 472/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadzając się ze stanowiskiem sądów wyrażonym w ww. orzeczeniach, wskazuje jednak, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. nie może doprowadzić do sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i emeryturę Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również stanowisko, iż nie można zaakceptować takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wypłata różnicy pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę, dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną na wstępie cytowanych wyrokach sądów, wbrew stanowisku Kolegium, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. W takiej sytuacji zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1–3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W realiach niniejszej sprawy organy z punktu widzenia formalnego poprawnie rozstrzygnęły o braku podstaw do przyznania świadczenia o charakterze wyrównawczym lecz zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej ewentualnie zmodyfikowanego żądania a tym samym przyznania świadczenia w oczekiwanej wysokości co uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji. Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia, bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty, ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury, spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią wcześniejszej emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.), nie pouczając jej i nie wzywając do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią kwestię rodzaju pobieranej emerytury i pozostałych przesłanek przyznania świadczenia poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem. Po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.