II OSK 2982/20

Dnia 16 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 875/20 w sprawie ze skargi L. H. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 875/20, oddalił skargę obywatela Ukrainy L. H. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] marca 2019 r. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zgody na pobyt tolerowany, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.). W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W zakresie prawa materialnego zarzuca naruszenie: - art. 356 ust. 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi on o wymogu poprzedzenia wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt tolerowany wydaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu w trybie art. 310 powołanej ustawy, gdy tymczasem przepis ten reguluje jedynie właściwość organów administracji w ściśle określonych przypadkach wydawania decyzji w sprawie zgody na pobyt tolerowany oraz - art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu nie jest de facto obowiązkiem opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy tymczasem obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wprost wynika z tego przepisu. W zakresie przepisów postępowania zarzuca naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, - art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo skarżącego z 19 marca 2019 r. stanowiło żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 1 k.p.a., gdy tymczasem nie stanowiło ono żądania wszczęcia postępowania, lecz stanowiło ujawnienie okoliczności, ze względu na które organ administracji pierwszej instancji powinien był z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zgody na pobyt tolerowany. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. NSA miał przy tym na uwadze, że zapewne z uwagi na precedensowy charakter sprawy argumentacja zarówno organu administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, a także skarżącego nie jest zbyt jasna, jednakże jest na tyle czytelna, aby można było uznać, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W ocenie NSA w celu odniesienia się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych konieczne jest przedstawienie istotnych elementów stanowiska skarżącego, organu administracji i Sądu pierwszej instancji. Skarżący pismem z 19 marca 2019 r., które doręczono organowi administracji 26 marca 2019 r., złożył do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] wniosek o "podjęcie działania z urzędu poprzez udzielenie (...) [skarżącemu] zgody na pobyt tolerowany w trybie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach". Żądanie to zostało uzasadnione tym, że 25 marca 2019 r. upływał skarżącemu termin, w którym zgodnie z art. 299 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy powinien opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaś opuszczenie Polski zdaniem skarżącego nie jest możliwe, gdyż wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 2017 r., sygn. akt [...], orzeczono wobec niego karę pozbawienia wolności z zawieszeniem jej wykonania na okres 4 lat i w tym okresie skarżący jest zobowiązany wykonywać obowiązki, które uniemożliwiają mu opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r., powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania "w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego o udzielenie zgody na pobyt tolerowany". Skarżący od wskazanego postanowienia wniósł zażalenie. Na skutek wskazanego zażalenia Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podjął zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2020 r. Z uzasadnienia postanowienia organu drugiej instancji wynika, że organ ten ustalił, iż skarżący jest zobowiązany do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wydanie wobec niego decyzji o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy (art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach) oraz że nie prowadzono wobec niego postępowania w sprawie wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Z uzasadnienia tego wynika też, że organ odwoławczy uznał, iż z przepisów ustawy o cudzoziemcach, w szczególności z art. 355 ust. 1 i art. 356, wynika, iż postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wszczyna się tylko z urzędu. Organ odwoławczy stwierdził, że jest to regulacja szczególna wobec art. 61 § 1 k.p.a. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy przyjął, iż powołane przepisy stanowią podstawę uznania, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wszczyna się tylko wówczas, gdy została wydana ostateczna decyzja o zobowiązaniu do powrotu. Organ odwoławczy uznał przy tym, że obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wynikający z art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie jest tożsamy z decyzją o zobowiązaniu do powrotu. W tych okolicznościach stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, według którego postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach może być wszczęte jedynie wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o zobowiązaniu do powrotu. Stwierdził bowiem m.in., że "(s)koro (...) przepis ten [art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach] wprost odwołuje się do niewykonalności przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, to taka decyzja musi najpierw zaistnieć w obrocie prawnym, aby w ogóle móc oceniać, czy posiada ona przymiot wykonalności, czy też nie". Sąd pierwszej instancji uznał też za trafny pogląd organu odwoławczego, według którego obowiązek wynikający z art. 299 ust. 6 pkt 1 nie jest tożsamy z zobowiązaniem do powrotu. Stwierdził bowiem m.in., że "nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, które w gruncie rzeczy sprowadza się do przekonania, że art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy [o cudzoziemcach] ustanawiając obowiązek opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie (...) udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy (...) w praktyce oznacza wydalenie cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Sąd pierwszej instancji uznał również, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach może być wszczęte jedynie z urzędu. Stwierdził bowiem, że "skarżący nie dysponował samodzielną legitymacją procesową do żądania wszczęcia postępowania o udzielenie mu zgody na pobyt tolerowany". W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, że trafnie zastosowano art. 61a § 1 k.p.a., gdyż nie zaistniały ustawowe przesłanki do wszczęcia samodzielnego postępowania w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Z powyższego wynika, że jedną z przesłanek zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach może być wszczęte jedynie wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o zobowiązaniu do powrotu, skoro zaś taka decyzja nie została wydana to nie jest dopuszczalne wszczęcie wskazanego postępowania, co uzasadnia odmowę jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie NSA trafne jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach może być wszczęte jedynie wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o zobowiązaniu do powrotu. Za trafnością tego stanowiska przemawia przede wszystkim literalne brzmienie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz charakter decyzji o zobowiązaniu do powrotu. W ustawie o cudzoziemcach ustawodawca przewiduje obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wynikający wprost z mocy ustawy, np. z art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz obowiązek opuszczenia tego terytorium wynikający z decyzji o zobowiązaniu do powrotu i jedynie w przypadku decyzji o zobowiązaniu do powrotu przewiduje przymusowe wykonanie (art. 329 ustawy o cudzoziemcach). Natomiast w art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, uwzględniając zdanie wstępne tego przepisu, stanowi się, że zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udziela się cudzoziemcowi, jeżeli zobowiązanie go do powrotu jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu właściwego do przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu i od cudzoziemca. Zatem już w treści powołanego przepisu mówi się o przymusowym wykonaniu decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a nie o wykonaniu obowiązku wynikającego wprost z ustawy. W związku z tym udzielenie zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach należy ściśle wiązać z wykonaniem ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Istnienie takiego związku przyjmuje się też w doktrynie prawa, wskazując na niewykonalność decyzji w fazie egzekucyjnej (P.Dąbrowski, w J.Chlebny (red.), Prawo o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2020, art. 351 Nb 3). W ocenie NSA trafne jest też stwierdzenie, że skoro ostateczna decyzja o zobowiązaniu do powrotu nie została wydana to nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o udzielenie zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, co uzasadnia odmowę jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli nie wydano jeszcze ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, to postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany z powodu niewykonalności zobowiązania do powrotu nie może się toczyć, gdyż z powodu braku takiej decyzji bezprzedmiotowe jest nawet rozważanie, czy zobowiązanie do powrotu jest niewykonalne. W takim postępowaniu tym bardziej byłoby bezprzedmiotowe ocenianie kolejnych przesłanek udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, mianowicie przyczyn niewykonalności decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Brak takiej decyzji jest zatem inną uzasadnioną przyczyną, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której nie można wszcząć postępowania administracyjnego. Powyższe stwierdzenia są wystarczające do uznania, że zaskarżone postanowienie było zgodne z prawem. Było ono bowiem zasadne niezależnie od rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego tego, czy postępowanie o udzielenie zgody na pobyt tolerowany może być wszczęte także na wniosek, czy wyłącznie z urzędu. Zaznaczyć przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalenia poczynionego w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, według którego wobec skarżącego nie wydano ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu. W zakresie zagadnienia dotyczącego tego, czy postępowanie o udzielenie zgody na pobyt tolerowany może być wszczęte także na wniosek, czy wyłącznie z urzędu można jedynie wskazać, że z podstaw kasacyjnych wynika, iż skarżący nie kwestionuje stanowiska organu administracji, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, według którego postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach może być wszczęte jedynie z urzędu. Skarżący bowiem wręcz oparł jedną z podstaw kasacyjnych na tezie, że takie postępowanie jest wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek (podstawa zawierająca zarzut naruszenia art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a.). Przy czym w ocenie NSA ta podstawa jest nielogiczna. Z jednej strony bowiem skarżący twierdzi, że nie złożył podania o wszczęcie postępowania, ale z drugiej strony domaga się, aby postępowanie w sprawie udzielenia mu zgody na pobyt tolerowany zostało wszczęte z urzędu. W ocenie NSA skarżący w ten sposób próbuje obejść mogące wynikać z art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ograniczenie w zakresie wszczynania postępowań o udzielenie zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach na wniosek. W związku z tym NSA uznaje za konieczne wskazanie, że art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach bywa wykładany w ten sposób, iż nie wyklucza on obowiązku organu administracji wszczęcia postępowania na wniosek, przy czym w odniesieniu do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych (wyroki NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1619/20, oraz z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3679/19). Zdaniem NSA zagadnienie to nie wymaga jednakże szczegółowego rozważenia w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że - jak wskazano - nie jest ono istotne dla rozstrzygnięcia, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem z tego powodu, że dotyczyło ono postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, które miało być wszczęte mimo tego, że nie została wydana ostateczna decyzja o zobowiązaniu do powrotu. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W związku z tym NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie jej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, gdyż strony postępowania zawiadomione o możliwości przeprowadzenia rozprawy w taki sposób i pouczone o konieczności posiadania warunków technicznych do przeprowadzenia takiej rozprawy nie wskazały, aby takie techniczne warunki posiadały. Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi trwa już 2 lata.