I GSK 1308/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 56/22 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżony akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi na rzecz A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 16 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 56/22 oddalił skargę A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A Sp. z o.o. w Ł. zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 233.376 zł, na okres jednego miesiąca, począwszy od grudnia 2020 r. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. organ odmówił przyznania świadczeń objętych wnioskiem. Jako podstawę prawną podano art. 15gga ust. 1-2 i 26 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o Covid). W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca nie spełnia warunku wskazanego w treści art. 15gga ust. 1, to jest: prowadzenia działalności gospodarczej oznaczonej wskazanymi w tym przepisie kodami według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007. Organ ocenił spełnienie ww. warunku na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę spółki, WSA w pierwszej kolejności przypomniał, że zaskarżona odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy podlega sądowej kontroli, bowiem — wbrew stanowisku organu — mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), nie jest jednak decyzją administracyjną, lecz innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko takie zostało wyrażone w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1414/21. Wzgląd na kwalifikację tej formy działania administracji przesądza o charakterze i zakresie dopuszczonych przez prawo czynności organu poprzedzających jej podjęcie. Skoro odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy nie jest decyzją ani postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1–2 p.p.s.a.), lecz jest "innym niż decyzja lub postanowienie" aktem (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), to jego wydanie nie może być poprzedzone postępowaniem dowodowym prowadzonym na podstawie k.p.a. Kodeks nie ma tu w ogóle zastosowania, bowiem stosuje się go w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, postanowienia lub załatwienia sprawy milcząco (art. 1 k.p.a.). Wszystkie te formy mieszczą się w katalogu form działania administracji poddanych sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a. i w ramach skargi na te akty sąd może i powinien poddać ocenie zastosowanie przepisów k.p.a. przed ich wydaniem, a ewentualne naruszenie przepisów kodeksu może uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. Nie jest to możliwe, ani dopuszczalne w sprawie ze skargi na akt, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ten bowiem nie ma charakteru orzeczniczego (zob. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 67–97 i powołana tam literatura i orzecznictwo). Innymi słowy, czynności organu poprzedzające odmowę zawarcia umowy nie mieszczą się (bo mieścić się nie mogą) w ramach czynności "postępowania dowodowego" w rozumieniu k.p.a., lecz polegają na prostym porównaniu danych zawartych we wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i danych zawartych w rejestrze REGON (w brzmieniu na określony dzień). Do oceny wyniku tego porównania (w razie negatywnego jego skutku) sprowadza się sądowa kontrola aktu odmowy, który w razie błędów w tym zakresie podlega uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć tu tylko "odpowiednie" zastosowanie, co w przypadku kontroli aktów takich jak zaskarżona odmowa, oznacza dopuszczalność zastosowania wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 i 3 p.p.s.a — i uchylenia zaskarżonego aktu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo w razie zajścia niektórych podstaw nieważności, odnoszonych w typowym przypadku do decyzji (np. wydania aktu przez niewłaściwy organ lub bez podstawy prawnej). O tym, w jaki sposób dochodzi do oceny spełnienia warunków dopuszczalności zawarcia umowy przesądza więc nie treść ustaleń faktycznych dokonywanych na podstawie k.p.a., lecz czynności określone w prawie materialnym — art. 15gga ustawy o Covid. Zgodnie z jego treścią (wg stanu na dzień złożenia wniosku przez skarżącą), przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. (ust. 1). Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. (ust. 2). Sąd I instancji wskazał, że z przepisów tych wynika jasno, że ocena spełnienia warunku dopuszczalności zawarcia umowy jest wynikiem prostego zestawienia danych REGON i danych wniosku. Takie ujęcie jest zresztą spójne z celem poddanej analizie konstrukcji, która zakłada szybkie udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji z przyczyn od siebie niezależnych. W zaskarżonym akcie odmowy organ stwierdził, że zgodnie z informacjami ujawnionymi w Bazie Internetowej REGON przeważająca działalność gospodarcza skarżącej na dzień 30 września 2020 r. była oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem: 46.42.Z, a kod ten nie został wymieniony w art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid. W dniu 22 grudnia 2020 r. dokonano zmiany we wpisie w sekcji PKD, polegającej na usunięciu powyższej wartości (4642Z) i dodaniu nowej — 7471Z, to jest kodu również niewymienionego w art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid. Organ podkreślił, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy o Covid, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. WSA w pełni podzielił ten pogląd i w związku z tym za niezasadne uznał zarzuty skargi wskazujące na nieuwzględnienie przez organ faktycznej, a nieobjętej wpisem w REGON, przeważającej działalności skarżącej, a zamiast tego uznanie za wiążące danych z bazy REGON. Skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, alternatywnie uznanie uprawnienia do zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 151 ppsa w zw. z art. 15gga ust. 1 i 2. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 20 marca 2020 r. (dalej ustawa Covid-19), poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i stwierdzenie, że Spółka nie była uprawniona do zawarcia umowy z Dyrektorem Wojewódzkiego Urzędu Pracy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ze względu na fakt, iż kod PKD ujawniony w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r. nie uprawniał do zawarcia przedmiotowej umowy podczas gdy art. 15gga ust. 1 jednoznacznie wskazuje krąg uprawnionych podmiotów a rejestr REGON zgodnie z ratio legis ustawy powinien być wykorzystywany jedynie pomocniczo w celu przyspieszenia postępowania i w konsekwencji oddalenie skargi; 2. art. 151 ppsa w zw. z art. 15gga ust. 1 i 2, ustawy Covid-19 poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i stwierdzenie, że Spółka nie była uprawniona do zawarcia umowy z Dyrektorem Wojewódzkiego Urzędu Pracy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych podczas gdy odmowa zawarcia umowy przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy podejmowana w sferze uznania administracyjnego została dokonana z przekroczeniem granic władczego rozstrzygnięcia z pominięciem racjonalnego interesu przedsiębiorcy i w konsekwencji oddalenie skargi; 3. art. 151 ppsa w zw. z 32 Konstytucji RP konstytuującego zasadę równości poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że Dyrektor WUP słusznie odmówił zawarcia umowy na dofinansowanie miejsc pracy podczas gdy inni przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą objętą kodem PKD 47.71 otrzymali wsparcie finansowe na podstawie umowy o dofinansowanie miejsc pracy wyłącznie ze względu na ujawnienie tego kodu w rejestrze REGON i w konsekwencji oddalenie skargi; 4. art. 151 ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji RP konstytuującego zasadę demokratycznego państwa prawa poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że Dyrektor WUP słusznie odmówił zawarcia umowy na dofinansowanie miejsc pracy podczas gdy ocena ta została podjęta z pominięciem obowiązku wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem stron a z wykładni celowościowej ustawy wynika, iż wszyscy przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą wskazaną w art. 15gga ust. 1 ustawy Covid-19 powinni zostać objęci wsparciem natomiast dane ujawnione w rejestrze Regon powinny być stosowane wyłącznie pomocniczo i w konsekwencji oddalenie skargi. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie odnotowano. Na wstępie należy przypomnieć, że dofinansowanie miejsc pracy zostało przewidziane w art. 15gga ustawy Covid-19 ze względu na fakt, iż przedsiębiorcy bardzo dotkliwie odczuli skutki światowej pandemii koronawirusa. Pomoc państwa była wyjątkowo potrzebna skarżącej, ponieważ jako spółka zajmująca się przede wszystkim sprzedażą detaliczną obuwia i odzieży sportowej w sklepach zlokalizowanych wyłącznie w galeriach handlowych (kilkunastu w Polsce) ze względu za zakaz prowadzenia sprzedaży w galeriach handlowych (tzw. lockdown – wprowadzony przez państwo), pozbawiona była możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i osiągania jakiegokolwiek przychodu w tym okresie. Z drugiej strony, gdyby przyjąć wykładnię przepisów wprowadzających warunki udzielenia wsparcia jak uczynił to WSA w ślad za organem, Spółka pozbawiona zostałaby i dochodu i wsparcia. Biorąc bowiem pod uwagę wykładnię celowościową ustawy Covid-19 w obliczu światowej pandemii i konieczności udzielenia pomocy dla przedsiębiorców zagrożonych kryzysem gospodarczym rozstrzygnięcia w przedmiocie pomocy w postaci dofinansowania ochrony miejsc pracy powinny być objęte jak najszerszą ochroną sądowo-administracyjną. Nie może bowiem w demokratycznym państwie prawa dochodzić do sytuacji, w której podmioty administracji publicznej z jednej strony zakazują prowadzenia działalności gospodarczej (w niniejszej sprawie dotyczy to prowadzenia sklepów w galeriach handlowych) a z drugiej strony pozbawiają wsparcia ze względu na nieścisłości w rejestrze statystycznym. Przepis art. 15gga powinien być tak interpretowany, by wsparcie państwa stanowiło rekompensatę za wprowadzenie zakazów prowadzenia działalności handlowej. Więcej, przepisy ustawy Covid-19 powinny być więc interpretowane z uwzględnieniem interesu przedsiębiorców w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do instytucji państwowych a nie na odwrót. Skarżąca podnosi, że na dzień 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą objętą kodem PKD 47.71.Z a jedynie nie uczyniła zadość obowiązkowi dokonania zmiany w rejestrze REGON. Jak się wydaje, powyższa okoliczność jest możliwa do wykazania przez stronę, przy czym nie jest rolą Sądu wskazywanie stronie (wnioskodawcy) w jaki sposób może to uczynić. Zatem przyjmując póki co hipotetyczne założenie, iż skarżąca spółka faktycznie prowadziła przeważającą działalność gospodarczą objętą kodem PKD 47.71.Z, która to działalność objęta jest wsparciem na podstawie art. 15gga ust. 1 ustawy Covid -19 a tzw. lockdown objął wszystkie sklepy stacjonarne skarżącej i skoro względy słuszności przemawiają w sposób oczywisty, że skarżąca zasługuje na rekompensatę strat, które poniosła przez zakaz prowadzenia działalności oraz spadek obrotów ze względu na pandemię, to powinna - co najmniej z tych względów - otrzymać dofinansowanie chociażby na ochronę miejsc pracy. Należy bowiem wskazać, że przedsiębiorcy, którzy mieli wpisany w rejestrze REGON odpowiedni kod PKD wskazany w art. 15gga ustawy Covid-19, otrzymali dofinansowanie nawet jeśli nie byli objęci lockdownem. Zgodnie z art. 15gga 1 ustawy Covid-19 przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51 .Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1662) lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01 .Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21 .Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01 .Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. Weryfikacja przeważającej działalności gospodarczej za pomocą rejestru REGON powinna odbywać się pomocniczo by ułatwić i przyspieszyć proces weryfikacji, nie może być jednak wiążąca i ostateczna. Celem ustawodawcy było niewątpliwie udzielenie przedsiębiorcom szybkiej pomocy finansowej, jednakże w efekcie wielu przedsiębiorców zostało pokrzywdzonych przez taki system weryfikacji. Do tej pory rejestr REGON służył wyłącznie celom statystycznym i nie było żadnych sankcji za nieprawidłowości ujawnione w tym rejestrze a stanem faktycznym. Dyrektor WUP kierując się uznaniem administracyjnym powinien wyważyć interes jednostki i interes publiczny, który dla obu stron jest zbieżny. W świetle zarzutu kasacyjnego opisanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej uzasadniony był zatem wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz aktu Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z [...] kwietnia 2021 r. Mając powyższe na względzie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art.188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 1120 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika spółki za I instancję 480 zł, wynagrodzenie pełnomocnika spółki za II instancję 240 zł, opłata za uzasadnienie wyroku Sądu I instancji 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł, wpis od skargi 200 zł.