II SA/Rz 1691/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]; nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. F. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. F. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "inwestor") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Przed Prezydentem Miasta toczy się postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z miejscami parkingowymi i dojazdem z ul. [...]" na działkach nr 2823/6, 2823/7, 2823/8, 2824/2, 2828/4, 2828/2, 2829, 2830 obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 101 § 1 i 3, art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia planu miejscowego. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta stwierdził, że wnioskowany do zabudowy teren zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]" uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., wraz ze zmianą Studium uchwaloną uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., położony jest na obszarze oznaczonym jako: "usługi publiczne lub komercyjne: rekreacja, turystyka, sport w zieleni urządzonej" - tj. obszary, na których przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Powyższy zapis spełnia przesłankę obszaru przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W tej sytuacji zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. postępowanie należało zawiesić do czasu uchwalenia planu miejscowego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ustanawia obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów przestrzeni publicznych. Dalej skarżący wskazał, że porównując treść załączników nr [...] i [...] Studium można dojść do oczywistego wniosku, że obszar planowanej inwestycji nie jest określony jako obszar, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że Studium zostało uchwalone w 2000 r. i do dnia dzisiejszego nie podjęto żadnych działań, zmierzających do jego wykorzystania, jak również od czasu jego uchwalenia znacznie zmieniły się okoliczności i realia architektoniczno- własnościowe w obrębie terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Natomiast Prezydent Miasta nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia: czy zamierzenie budowlane inwestora koliduje z zasadniczymi celami publicznymi zawartymi w Studium, a jeśli tak to w jakim zakresie i czy możliwe jest wyeliminowanie przez inwestora takich kolizji; nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy w okresie zawieszenia postępowania chociażby planowane jest i czy w ogóle możliwe jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także czy wskazane w Studium tereny sportu, turystyki i rekreacji w zieleni urządzonej są ostatecznym rozwiązaniem i czy nie są jedynie rozwiązaniem wskazanym w Studium, zdezaktualizowanym z uwagi na znaczny upływ czasu oraz niemożliwym do zaakceptowania z uwagi na zmiany dotyczące stanu nieruchomości objętych pierwotnym projektem. Na koniec skarżący wskazał, że Prezydent Miasta wydał inne decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych na działkach zlokalizowanych w tym samym obrębie, w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych niniejszą inwestycją. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że stanowisko wyrażone w sentencji jak i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest prawidłowe oraz powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zachodzi nawet wówczas, gdy żaden przepis rangi ustawowej spełniający warunki "przepisów odrębnych" nie wymagał nadania nieruchomości statusu "obszaru przestrzeni publicznej" (dla której istnieje obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a jedyną regulacją nadającą jej taki walor było Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc regulacja prawa wewnętrznego kierownictwa nie mieszcząca się katalogu określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że SKO w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia błędnie powołało art. 64 ust. 2 u.p.z.p., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bez powiązania tego przepisu z art. 144 k.p.a., natomiast nie powołało art. 62 ust. 2 u.p.z.p., naruszającym tym samym art. 124 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdził, że zawieszalność procesu należy interpretować zawężająco, gdyż prowadzi do odjęcia prawa strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Obowiązek zawieszenia postępowania z mocy art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zachodzi, gdy wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Natomiast, jeżeli przyczyna powstania obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z nadania obszarowi statusu "obszaru przestrzeni publicznej", wymaga się spełnienia przez taki obszar warunków określonych w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Obszarem przestrzeni publicznej jest, z punktu widzenia przepisów o zawieszeniu postępowania w sprawie indywidualnej (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.) tylko taki obszar, który został z mocy szczególnej regulacji ustawowej włączony w taką funkcję, która czyniąc zadość wymogom art. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprawiła, że rada musiała go uwzględnić w studium, pośród terenów o obowiązkowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dalej skarżący wskazał, że przepis prawa ("przepis odrębny", jak nazywa go art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) tylko wówczas może wywoływać skutki prawne w stosunku do obywatela (strony postępowania), gdy jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego; sprawa w przedmiocie warunków zabudowy jest sprawą indywidualną kończącą się decyzją administracyjną, a tę można (zgodnie z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, a także art. 7 k.p.a.) wydać wyłącznie w oparciu o akt prawa powszechnie obowiązującego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest prawem miejscowym, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Zatem samo postanowienie Studium, nie jest w stanie, jak przyjęły to organy, przesądzić o zakwalifikowaniu obszaru do kategorii obszarów przestrzeni publicznej, co zastrzeżono dla regulacji ustawowej. Prezydent Miasta nie wskazał tymczasem, poza postanowieniami Studium, żadnego przepisu prawa (przepisu odrębnego, ulokowanego poza u.p.z.p.), który funkcje związane z działkami objętymi wnioskiem, kwalifikowałby jako te, które z pewnych względów wpisują się w cele określone w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Skarżący stwierdził przy tym, że organy i tak dopuściły się błędnej wykładni postanowień Studium, a w szczególności założyły, że teren inwestycji został przez Studium zakwalifikowany jako obszar, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było obowiązkowe. Tymczasem z zał. nr [...] uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wyraźnie wynika, że na s. 8 załącznika wskazano szczegółowo, posługując się nazwami ulic i osiedli, obszary, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe ze względu na cele turystyki, rekreacji i wypoczynku oraz sportu (ust. 5 pkt 1-3 załącznika). W przepisach tych nie wymieniono terenu zajmowanego przez działki, na jakich będzie realizowana projektowana inwestycja. Nawet ta nieuprawniona wykładnia przepisów Studium okazała się wykładnią przeprowadzoną z naruszeniem standardów art. 7a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził naruszenie przepisów uzasadniające konieczność jego uchylenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ww. regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zawieszone postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z miejscami parkingowymi i dojazdem z ul. [....]" na działkach nr 2823/6, 2823/7, 2823/8, 2824/2, 2828/4, 2828/2, 2829, 2830 obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Podstawą zawieszenia postępowania było ustalenie, że objęte wnioskiem działki zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2000 r. wraz ze zmianą Studium uchwaloną uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. położone są na terenie oznaczonym jako: usługi publiczne lub komercyjne: rekreacja, turystyka, sport w zieleni urządzonej. Organy powołując się na art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej, a następnie na zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. definicję obszaru przestrzeni publicznej, który zdefiniowano jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspakajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjającego nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno – przestrzenne, stwierdziły, że teren planowanej inwestycji objęty jest obszarem przestrzeni publicznej, a co za tym idzie zachodzi konieczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim układzie organ przyjął, że zaszły podstawy do zawieszenia postepowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Sąd z takim stanowiskiem się nie zgadza. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., obszarem przestrzeni publicznej jest obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Za obszar przestrzeni publicznej może więc być uznany teren, który spełnia łącznie dwojakiego rodzaju przesłanki: materialne, związane z jego znaczeniem, położeniem i cechami, oraz, co szczególnie istotne w sprawie, formalne, łączące się z określeniem obszaru w studium. W konsekwencji jeżeli dany teren nie zostanie określony w studium jako obszar przestrzeni publicznej, to takiego obszaru nie stanowi, choćby odznaczał się właściwościami, które by to uzasadniały. Oznacza to zarazem brak obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla tego terenu – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II OSK 3979/19, wyroki WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 553/21 i z dnia 7 grudnia 2021 roku, sygn. II SA/Rz 1320/21. W sprawie jest bezsporne, że działki nr 2823/6, 2823/7, 2823/8, 2824/2, 2828/4, 2828/2, 2829, 2830 obr. [...] w [...] przy ul. [...], zgodnie z ustaleniami studium (zał. Nr [...]) położone są w obszarze oznaczonym jako: "usługi publiczne lub komercyjne: rekreacja, turystyka, sport w zieleni urządzonej". W ocenie organów przedstawiona treść studium uzasadnia ocenę, że przedmiotowe działki należy traktować, jak "obszar przestrzeni publicznej". Tymczasem, jak wynika z pkt. X zał. nr [...] do uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. – Obszary dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych oraz ze względu na istniejące uwarunkowania – obszary przestrzeni publicznej zostały przedstawione na zał. Nr [...] i nr [...] (Sąd pomija tereny zielone, skwery i ciągi piesze w rejonie ulic: al. [...], al. [...] i ul. [...]). Teren przy ul. [...], na którym zlokalizowane są działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z powołanym załącznikiem nr [...], znajduje się na obszarze: "usługi publiczne lub komercyjne: rekreacja, turystyka, sport w zieleni urządzonej". Należy wobec tego przyjąć, iż nie został on w studium określony jako "obszar przestrzeni publicznej". Wyeksponować trzeba także, że zał. Nr [...] autonomicznie, odrębnie określa obszary przestrzeni publicznej, oznaczając je w innej formule graficznej od obszarów usług publicznych lub komercyjnych (...), do których zakwalifikowano teren ul. [...]. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że obszar działek nr 2823/6, 2823/7, 2823/8, 2824/2, 2828/4, 2828/2, 2829, 2830 obr. [...] w [...] przy ul. [...] spełnia formalne kryterium definicyjne obszaru przestrzeni publicznej – nie został bowiem w ten sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Konsekwentnie - w ocenie Sądu - nie można przyjąć, że teren działek, których dotyczy wniosek mieści się w zakresie stosowania art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a więc zobowiązuje do uchwalenia dla niego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim skonfigurowaniu wywodzenie, że w sprawie aktywował się obowiązek zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. było wadliwe. Z wyłożonych względów Sąd przyjął, że doszło do naruszenia prawa procesowego – art. 62 ust. 2 u.p.z.p. - i z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.