II OSK 3979/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 12/19 w sprawie ze skargi B. D. i [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 12/19 oddalił skargi B. D. (dalej określanego jako skarżący) oraz [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej określanego jako Wójt) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Skarżący, działając w imieniu własnym oraz wspomnianej wyżej Spółki, w kilku pismach domagał się m.in. od Wójta niezwłocznego przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru o powierzchni przekraczającej 7 ha, składającego się z 21 działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości [...], w obrębie geodezyjnym [...]. Wójt poinformował skarżącego, że żądanie to zostanie wpisane do rejestru wniosków o sporządzenie lub zmianę planów miejscowych, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej powoływanej jako ustawa), i poddane analizie urbanistycznej w przypadku podjęcia prac związanych z uchwaleniem planu miejscowego. W toku dalszej korespondencji zwrócił uwagę na brak obowiązku sporządzenia takiego planu na obszarze objętym wnioskiem. Skarżący, a także m.in. Spółka "[...]", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta w sprawie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 100/18 odrzucił skargi jako niedopuszczalne, lecz Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 36/19 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). W uzasadnieniu na wstępie omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie bezczynności organu, a następnie uznał, że Wójt w bezczynności nie pozostaje. Rozwijając tę myśl nawiązał do art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm., dalej powoływanej jako u.s.g.) oraz art. 14 ust. 7 ustawy i stwierdził, że przepisy odrębne nie przewidują obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, dla którego m.in. skarżący domaga się uchwalenia takiego planu. W tym kontekście powołał się na orzecznictwo, wedle którego brak tego rodzaju obowiązku wyklucza przyjęcie, że wystąpił stan bezczynności. Odnosząc się z kolei do powołanego przez skarżącego art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, Sąd przyznał, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Zaznaczył jednak zarazem, że obszar taki musi być określony w uchwale nr XXX/313/06 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy (dalej określanego jako Studium). Tymczasem w świetle pisma Wójta z dnia 26 lipca 2018 r. warunek ten nie został spełniony w przypadku obszaru objętego wnioskiem, niezaliczającego się zresztą do innych terenów, w stosunku do których sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Sąd również nie dopatrzył się tego postanowienia w treści Studium. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy. Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101a u.s.g. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie ze studium Gmina "na terenach wielofunkcyjnego rozwoju przewidziała przestrzenie publiczne oraz realizację zabudowy mieszkaniowej". Kolejny zarzut odniesiono do art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 12, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 65), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.), art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) oraz § 131 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W tych ramach pełnomocnik zwrócił uwagę na: – przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszenie przepisów chroniących prawo własności wskutek nieprzystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ogranicza uprawnienia skarżącego związane z wykonywaniem prawa własności, bezprawnie zmuszając go do realizacji swych celów związanych z własnością nieruchomości poprzez warunki zabudowy, które winne być w danych realiach niedopuszczalne, – nieuwzględnienie, wobec nieuchwalenia planu, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, co prowadzi do ograniczeń w wykonywaniu tego prawa przez skarżącego z całkowitym brakiem poszanowania interesu indywidualnego właściciela nieruchomości, – naruszenie istoty prawa własności i interesu indywidualnego właściciela nieruchomości, wyrażającego się w swobodnej znajomości swych możliwości zagospodarowania nieruchomości, co niewątpliwie ma wpływ na jej wartość rynkową i skazanie na działania, jakie właściciel musi podejmować w obliczu braku planu, które są ekonomicznie nieuzasadnione i nie prowadzą do pełnej realizacji interesu właściciela, – bezprawne wykorzystanie przez władze Gminy swych funkcji władczych, zmierzających do nieuchwalenia planu, co ogranicza możliwość korzystania z działek przez właściciela i rozporządzania nimi z naruszeniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości i sprawiedliwości społecznej. Ostatni zarzut materialnoprawny podniósł naruszenie art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz.U.UE.C z 2016 r., Nr 202, s. 1 - akt ten nie został w skardze kasacyjnej należycie oznaczony), poprzez naruszenie zasady, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, podczas gdy skarżący wskutek nieuchwalenia planu został de facto pozbawiony możliwości samodzielnego zagospodarowania swej nieruchomości zgodnie z planem. Pełnomocnik podkreślił, że brak planu wprowadza tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu przez właściciela prawa własności, że wartość ekonomiczna nieruchomości drastycznie maleje, a rozporządzanie nią staje się czysto iluzoryczne. Z kolei zarzut procesowy odniesiono do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako K.p.a.) przez odrzucenie skargi mimo zachodzących podstaw do jej uwzględnienia wobec stwierdzenia, że na "wnioskowanym terenie zachodzi obowiązek" sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający z: – treści studium, w którym "wnioskowany obszar" został zakwalifikowany jako obszar realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenach wielofunkcyjnego rozwoju, oraz z faktu, że: – w studium określono "dla wnioskowanego obszaru" przestrzenie publiczne, – Wójt wydał decyzję o lokalizacji na tym terenie inwestycji celu publicznego, – "uchwalenie na wnioskowanym obszarze planu realizuje ekonomiczne zasady działalności organów władzy samorządowej, wydając bowiem warunki zabudowy dla danego terenu, koszty takich decyzji są kilkanaście razy wyższe, aniżeli raz sporządzony plan". W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik złożył również wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik zakwestionował pogląd Sądu pierwszej instancji, że wniosek o sporządzenie planu miejscowego dotyczył terenu, który nie stanowił przestrzeni publicznej. W związku z tym powtórzył argumenty przywołane już w rozwinięciu zarzutów. Przedstawił zarazem swoje stanowisko na temat sposobu rozumienia przestrzeni publicznej, dla której obowiązkowo należy sporządzić plan miejscowy, wymieniając jej liczne przykłady, np. drogi, ulice, formy krajobrazu czy miejsca udostępniane publicznie, niezależnie od ich statusu własnościowego. Odwołał się też do względów ekonomiki, twierdząc, że uchwalenie planu miejscowego pociąga za sobą większe koszty niż wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Chybione są bowiem wszystkie jej zarzuty, zmierzające łącznie do wykazania, że Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić bezczynność Wójta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego skarżący się domaga ze względu na obowiązek, jaki – jego zdaniem – spoczywa na organie w tej materii. Pełnomocnik nie kwestionuje wszak trafnego poglądu Sądu, że stan bezczynności organu występuje wyłącznie wtedy, gdy nie wykonuje on obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W związku z tym podkreślenia jednak wymaga, że skarżący skierował skargę na bezczynność przeciwko organowi niewłaściwemu, który nie był władny uczynić zadość jego żądaniu. Otóż stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy procedurę zmierzającą do uchwalenia planu rozpoczyna uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu. Wprawdzie uchwała ta może być podjęta nie tylko z własnej inicjatywy rady, ale i na wniosek wójta, burmistrza i prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy), który przed podjęciem uchwały wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy), ale rozstrzygnięcie w rozpatrywanej kwestii należy do rady. Bez jej uchwały wójt, burmistrz, prezydent miasta nie jest uprawniony do sporządzenia projektu planu na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy. Odgrywa on zatem rolę ściśle wykonawczą i pomocniczą względem rady gminy, która jest dysponentem władztwa planistycznego gminy, podejmującej autonomiczne decyzje co do tego, czy rozpocząć prace nad planem i oczywiście, czy go uchwalić w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy. W myśl art. 17 ustawy wszelkie działania związane z opracowaniem projektu planu, w tym poprzedzające tę czynność konsultacje społeczne, organ wykonawczy gminy wykonuje dopiero po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Jak już wspomniano, organ pozostaje w bezczynności tylko w zakresie działań, do których został zobowiązany prawem, i jedynie do tych działań może zostać przymuszony. Wynika to wprost z art. 101a u.s.g., który został objęty pierwszym zarzutem kasacyjnym. Przepis ten przewiduje przecież odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g., czyli możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, w przypadku, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem (ust. 1). Wówczas sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 u.s.g.), przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że dotyczy to również działalności uchwałodawczej organów samorządu gminnego, o ile jest ona nakazana prawem (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, Lex nr 1559437). Dalszą kwestią, której niepodobna w tym miejscu rozwinąć, są kompetencje, jakie wskutek takiego orzeczenia przysługują organowi nadzoru. Poprzestać wypada na spostrzeżeniu, że w art. 12 ust. 3 ustawy przewidziano sporządzenie planu miejscowego przez wojewodę oraz wydanie przez niego zarządzenia zastępczego wyłącznie w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego. Sporządzenie planu miejscowego należy do sfery zastrzeżonej dla władztwa planistycznego gminy, co oznacza, że gmina może, ale nie musi planu uchwalać, chyba że przepisy odrębne nakładają na nią taki obowiązek, otwierając pole do zastosowania art. 101a u.s.g., po który sięgnąć nie można, gdy podjęcie uchwały zależy od uznania jej organu. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13 (Lex 1274433), zwracając jednocześnie uwagę, iż mieszkańcom gminy nie przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, która mogłaby być źródłem roszczenia o uchwalenie planu miejscowego w tym ostatnim przypadku. Pełnomocnik dostrzega, że sporządzenie planu miejscowego jest co do zasady fakultatywne i nie polemizuje z prawidłową tezą Sądu pierwszej instancji, iż domagać się tego można jedynie, jeżeli zachodzi wyjątek od tej zasady, czyli gdy dane tereny z mocy przepisów odrębnych muszą być objęte planem miejscowym. W skardze kasacyjnej próbował natomiast udowodnić tego rodzaju wyjątek, tj. dowieść, że Gmina ma obowiązek uchwalić plan miejscowy zgodnie z wnioskiem złożonym m.in. przez skarżącego. W ramach pierwszego zarzutu rozpoznawanej skargi kasacyjnej, mającego z pewnością najwyższą wartość merytoryczną czy argumentacyjną dla wyrażonego w niej stanowiska, pełnomocnik podstawy tego obowiązku upatruje w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Zgodnie z jego treścią w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Pełnomocnik nie wskazał wszelako żadnego postanowienia Studium, które miałoby taką treść odnośnie do terenu objętego wnioskiem, i nie podważył za pomocą zarzutu procesowego, do którego wypadnie jeszcze powrócić, ustaleń faktycznych, poczynionych zwłaszcza w oparciu o informację uzyskaną od Wójta, że Studium nie przewiduje obszarów wymienionych w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Ma to szczególne znaczenie dla oceny prezentowanego w skardze kasacyjnej zapatrywania, że wniosek skarżącego dotyczył obszaru przestrzeni publicznej, o którym mowa w przywołanym przepisie. W świetle definicji wspomnianego obszaru, zawartej w art. 2 pkt 6 ustawy, który jednak pominięto pośród podstaw kasacyjnych, jest nim obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Za obszar przestrzeni publicznej może więc być uznany teren, który spełnia łącznie dwojakiego rodzaju przesłanki: materialne, związane z jego znaczeniem, położeniem i cechami, oraz, co szczególnie istotne w sprawie, formalne, łączące się z określeniem obszaru w studium. W konsekwencji jeżeli dany teren nie zostanie określony w studium jako obszar przestrzeni publicznej, to takiego obszaru nie stanowi, choćby odznaczał się właściwościami, które by to uzasadniały. Oznacza to zarazem brak obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla tego terenu. Całkowicie chybione są te wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które zmierzają do przypisania analizowanemu pojęciu odmiennego znaczenia aniżeli wynikające z przytoczonej definicji ustawowej, odwołujące się do jego rozumienia potocznego. Uwzględniają one co najwyżej tylko jeden z aspektów obszaru przestrzeni publicznej, ten materialny, pomijając zaś formalny, sprowadzający się do konieczności ujęcia obszaru w studium. Analogicznie ocenić wypada pozostałe zarzuty materialnoprawne, które próbują obowiązek sporządzenia planu miejscowego wywieść z innych przepisów. Powołanie się na część spośród nich jest zresztą wręcz niezrozumiałe. Trudno przecież ustalić, jaki wpływ na obowiązek sporządzenia planu miejscowego może mieć przywołanie przez pełnomocnika bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień art. 6 pkt 2 u.g.n. zaliczającego do celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podobnie jest w przypadku § 131 w związku z § 143 w sprawie zasad techniki prawodawczej, których treść ogranicza się do wymogu, by do projektu aktu dołączone było uzasadnienie. Przepisami odrębnymi ustanawiającymi obowiązek sporządzenia planu miejscowego nie mogą być przepisy gwarantujące prawo własności i określające jego zakres oraz sposób wykonywania. Bezsprzecznie z prawa własności nieruchomości nie wynika uprawnienie do domagania się sporządzenia planu miejscowego dla terenu, na którym nieruchomość ta się znajduje. Katalog uprawnień właścicielskich wymieniony został w art. 140 Kodeksu cywilnego, którego naruszenie również zarzucono w skardze kasacyjnej. Według tego przepisu właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz rozporządzać rzeczą. Nie ulega wątpliwości, że uchwalenie planu miejscowego lub odstąpienie od tej czynności nie może pozbawić właściciela żadnego z tych uprawnień. Dalszą kwestią pozostaje, że każde z tych zdarzeń tworzy uwarunkowania, w jakich uprawnienia te mogą być realizowane. Prawo własności nie ma bowiem charakteru absolutnego, skoro już w rozpatrywanym art. 140 wskazuje się jego granice wynikające ze wspomnianego społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa, a także z ustaw i zasad współżycia społecznego. Właściciel musi te ograniczenia znosić, dostosować do nich sposób wykonywania swoich uprawnień i - co oczywiste - z przysługującego mu prawa własności nie może wyprowadzać uprawnienia dodatkowego, którego treścią byłaby możliwość domagania się korzystnej dla niego zmiany tych ograniczeń. Granice prawa własności determinuje także plan zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy, który też został powołany pośród podstaw kasacyjnych, jego ustalenia kształtują bowiem, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Znaczenie planu miejscowego w omawianej materii może być jednak zarówno pozytywne dla właściciela, jak przyjmuje się w skardze kasacyjnej, gdyż korzystna zmiana przeznaczenia terenu rozszerza możliwości użytkowania nieruchomości i podnosi jej wartość, jak i negatywne. W art. 36 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzono wszak stosowne roszczenia, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo wartość nieruchomości uległa obniżeniu. Także z tego powodu nie można uwzględnić zarzutów podnoszących, że brak planu miejscowego ogranicza uprawnienia skarżącego i zmniejsza wartość rynkową jego nieruchomości. Wbrew zatem stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżony wyrok nie godzi w konstytucyjne zasady, przede wszystkim proporcjonalności ograniczeń (art. 31 ust. 3) i prawa do własności (art. 64 ust. 1), nie narusza także prawa do poszanowania mienia (art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Całkowicie bezzasadny okazał się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, który błędnie przywołał art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Uszło uwadze pełnomocnika, że na podstawie tego przepisu Sąd pierwszej instancji odrzucił skargi postanowieniem wydanym na wcześniejszym etapie postępowania, uchylonym w wyniku kontroli instancyjnej, oraz że przedmiotem obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest wyrok oddalający skargi zgodnie z art. 151 P.p.s.a. W ramach tego zarzutu pełnomocnik wskazał na dalsze okoliczności, które zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji, mimo że miały uzasadniać obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Pełnomocnik stwierdził w szczególności, że w świetle Studium teren objęty wnioskiem skarżącego stanowi obszar przestrzeni publicznej. Jak już jednak była o tym mowa, nie sprecyzował, w której części Studium znajduje się postanowienie o takiej treści, i to mimo tego, iż z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika odmienny wniosek. Można więc sądzić, że ma na myśli obszar przestrzeni publicznej w przyjętym w skardze kasacyjnej błędnym znaczeniu. Pełnomocnik zauważył też, że wspomniany teren został zakwalifikowany w Studium jako obszar realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenach wielofunkcyjnego rozwoju. Tego rodzaju kwalifikacja nie oznacza jednak określenia terenu jako obszaru przestrzeni publicznej, które powinno nastąpić wprost i jednoznacznie poprzez posłużenie się w Studium właśnie tą nazwą. Również realizowane na tym terenie inwestycje celu publicznego nie mają wpływu na przyznanie mu tego statusu. Bezsprzecznie inwestycje celu publicznego nie muszą być lokalizowane w obszarze przestrzeni publicznej. Wreszcie całkowicie nieistotne w rozpatrywanej materii są powołane przez pełnomocnika względy ekonomiczne, łączące się ze zmniejszeniem kosztów funkcjonowania Gminy, mającej być rezultatem uchwalenia planu miejscowego. Mają one przecież charakter pozaprawny, podczas gdy skarżący opiera swoje żądanie na art. 101a § 1 u.s.g., który przewiduje środki, po jakie można sięgnąć tylko wtedy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest zresztą pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.). Podczas tej kontroli można więc przyjąć wyłącznie kryterium legalności, niezależne od względów gospodarności, opłacalności czy racjonalności działań i zamierzeń, jakimi kierują się organy wykonując swoje zadania. Ta sfera realizacji władztwa planistycznego gminy nie może być więc weryfikowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że skoro skarżący korzysta w postępowaniu z prawa pomocy jest to szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 pkt 2 P.p.s.a uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się natomiast do wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Zgodnie z art. 250 § 1 w związku z art. 254 § 1 P.p.s.a. należy to do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który prawo pomocy przyznał. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.