II OSK 36/19

Dnia 13 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 100/18 o odrzuceniu skargi B. D., Fundacji [...] i Spółki A na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie planowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Białymstoku postanowieniem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 100/18 odrzucił skargę B. D., Fundacji [...] i Spółki A na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie planowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 12 czerwca 2018 r. B. D. reprezentujący Spółkę A złożył wniosek adresowany do Wójta Gminy [...] i przewodniczącej Rady Gminy [...] o niezwłoczne przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej także: "planem miejscowym") dla obszaru o powierzchni przekraczającej 7 ha, składającego się z 21 działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...] w obrębie geodezyjnym [...]. Wniosek powyższy wnioskodawca uzupełnił kolejnymi pismami złożonymi w dniu 17 czerwca 2018., 1 lipca 2018r. i 2 lipca 2018 r. Wójt Gminy [...] udzielił wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi w dniu 3 lipca 2018 r. wskazując, że plany miejscowe są na terenie gminy uchwalane sukcesywnie oraz w miarę posiadanych środków finansowych w budżecie gminy i możliwości organizacyjnych Urzędu Gminy. Organ poinformował wnioskodawcę także, że jego wniosek zostanie wpisany do rejestru wniosków o sporządzenie lub zmianę planów miejscowych, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - "Upzp"), a w przypadku podjęcia prac związanych z uchwaleniem planu miejscowego na ww. obszarze, zostanie on poddany analizie urbanistycznej. Następnie B. D. działający zarówno osobiście jak i reprezentujący Spółkę A oraz Fundację [...] złożył kolejne pisma domagając się podjęcia przez Wójta Gminy [...] oraz przewodniczącą Rady Gminy [...] czynności zmierzających do uchwalenia wnioskowanego przez niego planu miejscowego. W odpowiedzi na nie Wójt Gminy [...] pismem z dnia 18 lipca 2018 r. podtrzymał uprzednio wyrażoną argumentację oraz wskazał, że wniosek w sprawie sporządzenia miejscowego planu nie jest wnioskiem w indywidualnej sprawie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ma charakter wyłącznie postulatywny, w związku z czym uchwalenie planu miejscowego nie jest obowiązkowe. Dodał także, że inicjatywa uchwałodawcza nie przysługuje każdemu mieszkańcowi z osobna, a zgodnie z powołanym w piśmie orzecznictwem wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu planu miejscowego jest niedopuszczalne. B. D., działający w imieniu własnym oraz jako reprezentant Fundacji [...] i Spółkę A, wniósł do WSA w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie planowania przestrzennego. Wskazał w jej treści, że Wójt Gminy [...] nie wykonuje czynności mających na celu sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących teren działek stanowiących własność Spółkę A, położonych w miejscowości [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz wskazując, że wniosek o sporządzenie planu miejscowego ma charakter postulatywny, co oznacza, że organ nie jest nim związany. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarga na bezczynność organu gminy wywiedziona na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 – Usg) jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy dotyczy niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownego działania w określonej materii. W ocenie tegoż sądu w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały, skarga nie jest dopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł B. D. (skarga kasacyjna Spółkę A została odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2018 r.), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) sądowi pierwszej instancji strona skarżąca zarzuca: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 101a Usg w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie ma obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego obszaru w sytuacji, gdy zgodnie z uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], Gmina na terenach wielofunkcyjnego rozwoju, którym to jest przedmiotowy teren, przewidziała na tych terenach przestrzenie publiczne oraz realizację zabudowy mieszkaniowej, realizację inwestycji mieszkaniowych na dużych działkach (od 1000 do 3000m² w obszarach zalesionych) z minimalną powierzchnią biologicznie czynną = 70%, na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp obliguje organ do przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, art. 101a Usg w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp w zw. z art. 4 ust. 1 Upzp przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie ma obowiązku sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego dla wnioskowanego obszaru w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na wnioskowanym obszarze została ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie napowietrznej linii nN-04 kV niskiego napięcia, co na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp obliguje organ do przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego dla tego terenu, c) art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 12 i art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 Upzp w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., K.c.), art. 64 ust. 1 i 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3, 87 ust. 2 Konstytucji RP, a także przepisu § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, co narusza również zasady sporządzania planu miejscowego, poprzez: przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszenie przepisów chroniących prawo własności poprzez nie przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego na wnioskowanym obszarze, co ogranicza uprawnienia skarżącego, związane z wykonywaniem prawa własności, praw obywatelskich, "bezprawnie zmuszając go do realizacji swych celów związanych z wykorzystaniem własności, możliwości gospodarczych nieruchomości tylko poprzez ułomne w stosunku do planu miejscowego, bardzo mocno ograniczające ukierunkowania architektonicznie i urbanistycznie, warunki zabudowy, które winne być w danych realiach niedopuszczalne", nieuwzględnienie - wobec nieuchwalenia planu – walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, "co prowadzi do ograniczeń w wykonywaniu tego prawa przez skarżącego z całkowitym brakiem poszanowania interesu indywidualnego właściciela nieruchomości, ograniczające", naruszenie istoty prawa własności i interesu indywidualnego właściciela oraz potencjalnych przyszłych nabywców nieruchomości, wyrażającego się w swobodnej znajomości swych możliwości zagospodarowania nieruchomości, "co daje plan pzp czy też mpzp", co niewątpliwie ma wpływ na jej wartość rynkową i skazanie na działania, które właściciel musi podejmować w obliczu braku planu, które są ekonomicznie nieuzasadnione i nie prowadzą do pełnej realizacji interesu właściciela, bezprawne wykorzystanie przez władze Gminy swych funkcji władczych, zmierzających do nie uchwalenia planu na wnioskowanym terenie, co ogranicza możliwość korzystania z działek przez właściciela i rozporządzania nimi z naruszeniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości i sprawiedliwości społecznej. d) art. 17 Karty Praw Podstawowych, według którego "Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem" poprzez naruszenie zasady, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, podczas gdy skarżący faktycznie, wskutek nieuchwalenia planu, został de facto pozbawiony możliwości samodzielnego zagospodarowania, zgodnie z planem, swej nieruchomości, brak planu wprowadza tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu przez właściciela działki prawa własności, że jej wartość ekonomiczna drastycznie maleje, jak również rozporządzanie nią staje się czysto iluzoryczne. 2) obrazę prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 10, "77" i 80 K.p.a. przez odrzucenie skargi, pomimo zachodzących podstaw do jej uwzględnienia wobec stwierdzenia, że na wnioskowanym terenie zachodzi obowiązek Gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający z: po pierwsze - z przyjętego przez Gminę Studium, w którym wnioskowany obszar został zakwalifikowany, jako obszar realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenach wielofunkcyjnego rozwoju, po drugie - w Studium tym Gmina przyjęła także dla wnioskowanego obszaru przestrzenie publiczne, c) po trzecie - wydana przez Wójta Gminy decyzja ustaliła na wnioskowanym terenie lokalizację inwestycji celu publicznego, d) po czwarte - uchwalenie na wnioskowanym obszarze planu realizuje ekonomiczne zasady działalności organów władzy samorządowej, wydając bowiem warunki zabudowy dla danego terenu, koszty takich decyzji są kilkanaście razy wyższe, aniżeli raz sporządzony plan. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie: 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku. Jednocześnie strona skarżąca wnosi o przyznanie na rzecz adw. M. Ż.-K. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego, posiada interes prawny w domaganiu się, aby organ zrealizował swój obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Poprzez nieuchwalenie tego planu interes ten został naruszony, gdyż taki stan rzeczy uniemożliwia skarżącemu pełne korzystanie z jej podmiotowego prawa własności. W rezultacie należy uznać, że skarżący posiada legitymację do złożenia skargi na niewykonanie przez organ czynności nakazanych prawem (nieuchwalenia planu miejscowego) w trybie art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 Usg. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 101 ust. 1 Usg stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten – z mocy art. 101a ust. 1 tej ustawy - stosuje się odpowiednio także, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę wskazując, że w niniejszej sprawie brak jest obowiązku organu gminy do podjęcia stosownej uchwały. Wobec tego nie jest dopuszczalne postawienie mu zarzutu bezczynności w tym zakresie. Sąd wojewódzki dokonał zatem oceny zarzutów skargi w sferze materialnoprawnej i uznał, iż zaniechanie Wójta Gminy [...] nie stanowi de facto jego bezczynności w rozumieniu art. 101a ust. 1 Usg. Taka ocena zarzutów skargi nie może jednak skutkować jej odrzuceniem, skoro ocena ta może być dokonana jedynie po uprzednim uznaniu dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 398/15, LEX nr 1681569). Abstrahując od poprawności oceny zarzutów skargi dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w świetle art. 101a ust. 1 Usg to właśnie do właściwości sądu administracyjnego należy ocena zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie oraz w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Strona skarżąca prawidłowo zatem oczekiwała od sądu pierwszej instancji oceny zasadności zgłoszonych przez nią zarzutów w świetle art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 Usg. Sąd wojewódzki powinien bowiem dokonać oceny zarzutów skargi w kontekście zaistnienia bezczynności organu gminy i jej ewentualnego wpływu na interes prawny strony skarżącej, jeżeli stwierdziłby zaistnienie takiej bezczynności. Ocena w takim zakresie należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego sąd pierwszej instancji nie mógł się od niej uchylić poprzez odrzucenie skargi pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w istocie dokonał oceny bezczynności organu gminy. Niezaistnienie okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101a ust. 1 Usg w postaci stwierdzenia przez WSA w Białymstoku, że "organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały" nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2007/10, LEX nr 1149282). W konsekwencji powyższego w sprawie od skargi na bezczynność organu gminy winien być pobrany wpis stały. Sąd uznał, że uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 101a Usg, natomiast na obecnym etapie przedwczesnym byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Powyższe rozważania wskazują na usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w części wyżej wskazanej, co pozwalało na uwzględnienie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia nie przesądza o merytorycznym rozstrzygnięciu samej skargi, w tym zakresie rozpozna ją WSA w Białymstoku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Co zaś tyczy się przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej z urzędu to właściwy w tej sprawie jest sąd wojewódzki.