II SA/Gd 671/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. M. i T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. A. M. i T.M., dalej skarżący, wnieśli skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 czerwca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 stycznia 2020 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 30 maja 2019 r. nr [..] dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji z 3 stycznia 2019 r. nakazującej skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny K., gmina K. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r. nr [..] nakazał A. i T.M. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny K., gmina K. W związku z tym, że zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku, organ I instancji skierował do nich upomnienie z 11 maja 2019 r. z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu 30 maja 2019 r. wystawił na skarżących tytuł wykonawczy dotyczący przedmiotowego obowiązku. Postanowieniem z 30 maja 2019 r. nałożył na T. M. i A. M. (każdego z osobna) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł wobec uchylania się zobowiązanych do wykonania przedmiotowego obowiązku wyznaczając termin uiszczenia tej grzywny do dnia 31 października 2019 r. Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. zobowiązani wnieśli o uchylenie grzywny i o umorzenie ww. postępowania egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 r. nr [..] odmówił umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. PINB odmówił umorzenia postępowania wskazując, że zgodnie z art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; na żądanie wierzyciela; w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Żadna z wyżej wymienionych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie występuje. Wobec wniesionego zażalenia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą być jedynie przesłanki wymienione w cytowanym powyżej przepisie. Dodał WINB, że w niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z 3 stycznia 2019 r. i utrzymaną decyzją organu odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2019 r. nakazał rozbiórkę obiektu nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionego na działce nr [..] w K. A. i T. M. W tytule wykonawczym z dnia 30 maja 2019 r. nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako zobowiązanych określił ww. osoby. Zarówno w chwili wydania przez organ I instancji decyzji zawierającej nakaz rozbiórki ww. obiektu, jak i wystawienia ww. tytułu wykonawczego A. i T. M. byli właścicielami zarówno działki nr [..] w K., jak i obiektu budowlanego, którego nakaz rozbiórki jest przedmiotem niniejszego postępowania egzekucyjnego. Oznacza powyższe, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez organ I instancji w sposób prawidłowy a grzywna w celu przymuszenia została nałożona prawidłowo na zobowiązanych. Zgodnie z art. 124 § 2 ww. ustawy, obowiązek uiszczenia nałożonych grzywien nie przechodzi na spadkobierców lub prawnonabywców zobowiązanego. Zatem powołanie się w zażaleniu na art. 18 ww. ustawy, który stanowi odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jedynie w sytuacji kiedy przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ grzywna w celu przymuszenia została uregulowana w art. 119-126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ma zatem znaczenia, że w dniu 16 października 2019 r. T. M. i A. M. przekazali ww. działkę umową darowizny swojej małoletniej córce, B. M., co wynika z przedłożonej kopii aktu notarialnego. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. W niniejszej sprawie zobowiązanymi do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego byli skarżący. Odnosząc się do pozostałych argumentów zażalenia, wyjaśnił organ odwoławczy, że przytoczone przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.) w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania, ponieważ nie wynika z nich żadna przesłanka uzasadniająca zawieszenie prowadzonego przez organ I instancji postępowania egzekucyjnego. We wniesionej skardze skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: art. 59 § 1 pkt 4 w związku z art. 28a ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na pominięcie wynikającego z przywołanych przepisów stanu prawnego wskazującego na to, że o tym czy egzekucja w administracji jest dopuszczalna przesądza przepis prawa materialnego, a nie art. 33 pkt 6 ustawy, który jedynie określa jedną z podstaw zarzutów, do której to kwestii prawnej organ II instancji w ogóle się nie odniósł, a tym samym zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania w tej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy, w myśl których w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, do których to zagadnień prawnych organ II instancji także się nie odniósł, a zatem do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii uzasadnione jest zawieszenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. art. 59 ustawy poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych tam przesłanek, w sytuacji gdy przesłanka z art. 59 pkt 4 wiąże się w sposób oczywisty z przesłankami określonymi w art. 59 punkt 5 i 10 ustawy, uzasadniającymi zawieszenie postępowania egzekucyjnego w tej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tych kwestii, co do chwili obecnej nie nastąpiło. błędną interpretację okoliczności, że skarżący nadal są właścicielami obiektu budowlanego przeznaczonego do rozbiórki z uwagi na przekazanie córce wyłącznie działki, w sytuacji gdy dotychczas w każdej z prowadzonych spraw organy nadzoru budowlanego zgodnie twierdziły, że obiekty budowlane posadowione na nieruchomości są nierozerwalnie związane z tą nieruchomością. art. 101 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 58 § 1 kc, z uwagi na to, że żądanie organu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonym w przywołanym powyżej tytule wykonawczym narusza wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę, zgodnie z którą rodzice nie mogą bez zgody zezwolenia właściwego sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a w konsekwencji czynność materialnoprawna dokonana bez zgody sądu jest czynnością bezwzględnie nieważną jako czynność sprzeczna z prawem ( art. 58 § 1 kc ), do czego organy nadzoru budowlanego się nie odniosły, a w konsekwencji uzasadnione jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w tej sprawie. Uzasadniając sformułowane zarzuty wskazali skarżący, że orzekające organy nie uwzględniły skutków prawnych wynikających z faktu zawarcia przez nich w dniu 16.10.2019 r. umowy darowizny, którą dokonali na rzecz swojej małoletniej córki B. M. darowizny nieruchomości, której dotyczy postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wnieśli o przyjęcie, że w tym stanie faktycznym i prawnym występują przesłanki określone w art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakładające bezwzględny obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, bądź przesłanki wskazane w art. 59 punkty 5 i 10 ustawy. Tym samym do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej sprawy niezbędne jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Podkreślili skarżący, że w tym zakresie organ odwoławczy w ogóle nie zajął stanowiska i kwestie te pominął. Również brak jest w skarżonym postanowieniu odniesienia do art. 101 § 3 k.r.o., który ma na celu ograniczenie możliwości działania przez rodziców na szkodę dziecka. Organ pominął fakt, że ustawodawca wprowadził w tym przepisie zasadę zgodnie z którą rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zgodnie z art. 17 kc z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązania lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Czynność materialnoprawna dokonana bez tej zgody, jest czynnością bezwzględnie nieważną jako czynność sprzeczna z prawem ( art. 58 § 1 kc ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Słowem wstępu należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), a uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju kwalifikowane wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia WINB z 18 czerwca 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 stycznia 2020 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 30 maja 2019 r. nr [..] - ostatecznej decyzji PINB z 3 stycznia 2019 r. nr [..] nakazującej A. i T. M. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny K., gmina K., stwierdzić należy, iż odpowiada ono prawu. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej u.p.e.a., zgodnie z którym, postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Zaistnienie jednej z powyższych przesłanek obliguje (zobowiązuje) organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast żadne inne przyczyny nie mogą skutkować jego umorzeniem. Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, że umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są w znacznej części następstwem pojawienia się przyczyn niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Nie wszystkie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są faktycznie trwałymi przeszkodami w jego prowadzeniu. Jako przesłankę umorzenia kwalifikuje się istotne wady postępowania egzekucyjnego, których nie sposób sanować w tym samym postępowaniu (np. brak upomnienia zobowiązanego, mimo iż taki obowiązek ciążył na wierzycielu). W takim przypadku umorzenie nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Wskazuje się ponadto na podział przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymieniając przyczyny nieprzemijające oraz przemijające, czyli takie, które mogą ustąpić, np. brak majątku zobowiązanego. Istotny jest podział na przyczyny merytoryczne i formalne, a to z uwagi na dopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego po jego uprzednim umorzeniu (zasadniczo ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest dopuszczalne, jeżeli wcześniej umorzenie nastąpiło z przyczyn formalnych). Do przesłanek umorzenia o charakterze merytorycznym, czyli takich, które dotyczą egzekwowanego obowiązku, zaliczyć należy wykonanie oraz wygaśnięcie obowiązku. Natomiast do przyczyn natury formalnej można zaliczyć np. brak uprzedniego upomnienia (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, pod redakcją Dariusza R. Kijowskiego, Lex 2010, s. 498). Z drugiej zaś strony w razie niewystąpienia żadnej z przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymienionych w analizowanym przepisie, organ egzekucyjny nie może orzec o jego umorzeniu. Przy czym, co istotne użyty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zwrot "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach" odnosi się do takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. Zatem tylko ustawa może określać inne niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1 - 9 u.p.e.a. podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przy czym sama ocena, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania sprawy przez organ egzekucyjny. Zaakcentować także trzeba, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego zobowiązany jest bowiem do wskazania jednej z przyczyn (przesłanek), o których mowa w art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że skarżący pomimo, iż wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego, to - jak wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy - w sprawie nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego przewidzianych przez ustawodawcę w art. 59 § 1 u.p.e.a., która nakazywałaby organowi podjęcie takiego rozstrzygnięcia w stosunku do skarżących. Skarżący powołują się na przesłankę niewykonalności obowiązku rozbiórki oraz na inne przypadki przewidziane w ustawach. Tymczasem żadna z tych przesłanek nie zaistniała w sprawie. Wadliwie skarżący przekazanie tytułu prawnego do działki małoletniej córce identyfikują z powstaniem przeszkody w realizacji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego należącego do nich, a posadowionego na tej działce. Podobnie niezasadnie wywodzą niemożność realizacji rozbiórki twierdzeniem o konieczności uzyskania zgody sądu rodzinnego na rozebranie budynku. Sąd takich związków nie dostrzega, a argumentacja zawarta we wniosku, jak również w skardze jest nieprzekonująca. W tych okolicznościach, zdaniem sądu, organy egzekucyjne w sposób uprawniony odmówiły umorzenia postępowania egzekucyjnego w badanej sprawie. Odnosząc się do twierdzenia, że inne sytuacje poza wymienionym w art. 59 u.p.e.a. i ewentualnie innymi wynikającymi z u.p.e.a., mogą prowadzić do konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego celem realizacji rozbiórki obiektu znajdującego się na działce nr [..], obręb ewidencyjny K., gmina K., to sąd się z nim nie zgadza. W istocie wobec dokonania darowizny działki bez istniejącego na niej obiektu nie zmienił się właściciel obiektu podlegającego rozbiórce. Oznacza to w konsekwencji, że adresatami tytułu wykonawczego pozostają skarżący. Trudno byłoby uznać argumentację, że rozbiórka należącego do skarżących obiektu zależy od zgody sądu rodzinnego skoro to skarżący, a nie ich córka, pozostają wyłącznymi właścicielami objętego nakazem rozbiórki obiektu. Jakiekolwiek postępowanie przed sądem rodzinnym nie ma żadnego wpływu na przebieg ani na wynik postępowania egzekucyjnego. W powyższych okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że organy egzekucyjne procedujące w przedmiotowej sprawie zasadnie uznały, iż przedstawiona przez skarżących argumentacja nie mieści się w katalogu przyczyn, które uzasadniają umorzenie postępowania, wymienionych w art. 59 § 1 pkt 1 - 9 u.p.e.a, jak również nie stanowi podstawy do umorzenia tego postępowania w oparciu o przepisy innych ustaw w zw. z pkt 10 powołanego przepisu. Tym samym brak było podstawy do pozytywnego rozpatrzenia przez organy wniosku strony. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.