I SA/Wa 608/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2020 roku, nr [...], Ministra Rozwoju (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] (dalej jako "[...]/skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] października 2000 r., przez [...] S.A w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm.), decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] października 2000 r., przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego ww. gruntów położonych w gminie [...], obręb [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Pismem z [...] listopada 2019 r. [...] złożyło odwołanie od ww. decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r. podnosząc, że organ I instancji jedynie częściowo rozpoznał wniosek uwłaszczeniowy oraz w toku postępowania zaniechał poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych w sprawie i zastosował normy prawa materialnego do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Ponadto, w ocenie [...], Wojewoda naruszył art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez nieuwzględnienie, że nieruchomość znajdowała się w posiadaniu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...], Minister uznał, że decyzja Wojewody jest prawidłowa i z tego powodu utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności Minister wskazał, że zgodnie z art. 34 ww. ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich. Organ ustalił, że z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działek nr [...], [...] oraz [...] wynika, że Skarb Państwa został ujawniony w dziale [...] ww księgi wieczystej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] stwierdzającego, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 31 grudnia 2005 r. prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] oraz [...]. W ocenie organu oznacza to, że zarówno w dniu [...] grudnia 1990 r., jak i w dniu [...] października 2000 r., przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a tym samym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została spełniona przesłanka własności państwowej. Organ podkreślił, że skoro przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa zarówno według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r., jak i na dzień [...] października 2000 r., to Minister jako organ II instancji jest obowiązany utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] listopada 2019 r. Podkreślono przy tym, że pozostawanie przedmiotowego gruntu w posiadaniu [...] według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. pozostaje w tym przypadku bez znaczenia skoro działki nr [...],[...] oraz [...] nie stanowiły własności Skarbu Państwa zarówno na dzień [...] grudnia 1990 r. jak i na dzień [...] października 2000 r. Na ww. decyzję Ministra z [...] stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...], zaskarżając ją w całości. Decyzji Ministra zarzucono natomiast: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 w zw. z art. 37c ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), dalej "ustawa", przez błędną wykładnię, bowiem art. 34 ust. 1 ustawy wymaga jedynie, aby nieruchomość, o uwłaszczenie której występuje [...], była w posiadaniu tego podmiotu, podczas gdy Organ przyjął, iż konieczny był tytuł własności Skarbu Państwa na dzień [...] grudnia 1990 r., z czym nie zgadza się [...]; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, jak też wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ był zatem zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwe było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Powyższe obejmuje ustalenie chociażby kwestii tego czy skarżący sprawował zarząd nad sporną nieruchomością w przewidzianym czasie, jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Ponadto skarżący wskazał, że w zaistniałej sytuacji organ naruszył również bezpośrednio regulacje art. 7 i 80 k.p.a., ponieważ uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz przedstawienie w postępowaniu jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej niniejszej sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm., dalej jako "ustawa"). Zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 1 ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem [...] października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 1 ustawy, nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez [...] lub [...] SA. Cytowany powyżej przepis art. 34 ust. 1 ustawy określa zatem trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez [...] z mocy prawa z dniem [...] października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są to: 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu; 2) posiadanie przez [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. tego gruntu oraz; 3) brak po stronie [...] dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do gruntów, które zostały objęte wnioskiem uwłaszczeniowym [...]. Z ustaleń dokonanych przez organ, na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym kopii prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2017 r., sygn. akt I [...] jednoznacznie wynika, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 31 grudnia 2005 r. prawo własności m.in. nieruchomości położonej [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] oraz [...], a więc tych działek o uwłaszczenie, których stara się [...]. Potwierdzają to również zapisy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości. Skoro tak, to nie można twierdzić, że Skarb Państwa w dniu [...] grudnia 1990 r. mógł być właścicielem tego mienia. Podobnie nie był właściciel spornych działek również 27 października 2000 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy komercjalizacyjnej. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, zarówno organ, jak i organ I instancji zasadnie przyjęły, że brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez [...] z mocy prawa (ex lege) prawa użytkowania wieczystego gruntów opisanych we wniosku. Jeżeli bowiem sąd powszechny stwierdził w prawomocnym orzeczeniu, że prawo własności Skarbu Państwa co do działek nr [...],[...] oraz [...] powstało 31 stycznia 2005 r., to niezasadnie [...] argumentuję, że organy popełniły błąd odmawiając wydania pozytywnej dla [...] decyzji w niniejszej sprawie. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy wymaga bowiem expressis verbis, aby grunty podlegające uwłaszczeniu na rzecz [...] w dacie [...] grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Jedynie bowiem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa (lub jednostek samorządu terytorialnego) mogą być przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Prezentowany przez [...] odmienny pogląd byłby zatem wprost sprzeczny z normą wyrażoną w art. 34 ust. 1 ustawy. Jak wskazano powyżej, że postanowienie sądu o zasiedzeniu spornych gruntów jest prawomocne. Wskazać należy zatem na brzmienie art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.), dalej jako "k.p.c.", zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której jest mowa w powyższym przepisie oznacza zatem związanie stron postępowania treścią wydanego w danej sprawie rozstrzygnięcia. Związanie takim orzeczeniem dotyczy również innych sądów, za wyjątkiem sądów karnych (§2), organów państwowych oraz organów administracji publicznej. Powyższe determinuje również zakres ustaleń organów w sprawach prawomocnie już osadzonych. W takiej sytuacji organy nie mogą dokonywać ponownej oceny osądzonej sprawy, jak też nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych. Jak wyjaśnił przy tym Sąd Najwyższy moc wiążąca wyroku dotyczy przede wszystkim związania treścią jego sentencji, a nie uzasadnienia (np. wyroki SN: z 13 stycznia 2000 r., sygn. akt II CKN 655/98, niepubl., z 23 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1073/00, niepubl. Z 13 marca 2008 r., sygn. akt III CSK 284/07, OSNC 2008, nr D, poz. 127), niemiej jednak dla ustalenia zakresu mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia, czyli granic prawomocności materialnej orzeczenia mogą mieć znaczenie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia motywy rozstrzygnięcia (tak w wyroku SN z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II CSK 452/06, OSNC-ZD 2008, nr A, poz. 20). Nie sposób zatem uznać, że wobec jednoznacznego rozstrzygnięcia sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie spornej nieruchomości, organy były zobligowane czynić dodatkowe ustalenia faktyczne. Tak jak już Sąd wyjaśnił powyższej, organy nie mogą dokonywać ponownej oceny osądzonej prawomocnie sprawy, jak też nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych niż dokonane przez sąd orzekający. Wyjaśnienia wymaga również, że zasiedzenie zawsze biegnie przeciwko właścicielowi. Z tego względu posiadanie jako przesłanka zasiedzenia musi mieć jeszcze tę cechę, że posiadacz nie może być jednocześnie właścicielem rzeczy, co wynika zresztą z brzmienia przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 172 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dalej jako "k.c."., posiadacz nieruchomości, nie będący właścicielem, nabywa własność tej nieruchomości, jeżeli posiada ją nieprzerwanie od lat 20 jako posiadacz samoistny, chyba, że uzyskał posiadanie w złej wierze, zaś po upływie lat 30 nabywa on własność nieruchomości, chociażby uzyskał jej posiadanie w złej wierze. Zasiedzenie nieruchomości jest zatem pierwotnym sposobem nabycia prawa własności gruntu, w sytuacji gdy podmiot nieuprawiony (nie właściciel), który posiada nieruchomość nabywa wymienione prawo podmiotowe. Nie jest bowiem możliwa sytuacja, aby właściciel nieruchomości dochodził swojego prawa w trybie zasiedzenia. Zasiadywać można bowiem jedynie cudzą nieruchomość, a nie własną. W takim przypadku możliwe jest tylko ustalenie prawa właściciela nieruchomości poprzez powództwo na podstawie art. 189 k.p.c. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 24 stycznia 1964 r., I CR 52/64, RPEiS 65, nr 2, s. 358, wyrok Sądu Najwyższego z 12 września 1974 r., III CRN 189/74, Lex nr 309160, oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 26 czerwca 2002 r. III CKN 1144/00, Lex nr 75256). Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, organy przeprowadziły w niniejszej sprawie prawidłowe badanie spełnienia przesłanek uwłaszczenia. Wynik tego badania nie pozostawia natomiast wątpliwości, że zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r., przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, w innym bowiem przypadku sąd powszechny nie orzekłaby jej zasiedzenia na rzecz tego podmiotu z datą 31 grudnia 2005 r. Zdaniem Sądu niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej stanowi nakaz skierowany do organu administracji państwowej zobowiązując organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Formułuje w ten sposób ogólną zasadę, nie precyzując jednak, o jakie konkretnie czynności chodzi. Ich zakres każdorazowo zależy od rodzaju sprawy, przesłanek wynikających z prawa materialnego, wyznaczających zakres postępowania wyjaśniającego. Formułując zarzut naruszenia tej zasady należy zatem wskazać jakie okoliczności wymagały w sprawie ustalenia i określić zaniechania, które spowodowały niedostateczne ustalenie stanu faktycznego. Kwestia prowadzonego postępowania dowodowego oraz jego wyniku, a w szczególności ustalenie kluczowych kwestii koniecznych do wydania rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organy orzekające wprawdzie nie zgromadziły dowodów na potwierdzenie istnienie pozostałych przesłanek nabycia prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy, tj. posiadania przez [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. tego gruntu oraz braku po stronie [...] dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Niemniej jednak wobec niewątpliwej okoliczności niespełnienia przesłanki własności Skarbu Państwa do gruntu, zdaniem Sądu, ustalanie spełnienia pozostałych przesłanek jest bezcelowe, ponieważ muszą być one spełnione łącznie, aby mogło dojść do uwłaszczenia w trybie art. 34 ust. 1 ustawy. Skuteczne powołanie się na naruszenie art. 7 k.p.a. może odnieść skutek jedynie w sytuacji, kiedy miałoby to wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. [...] też nie wykazało takiej okoliczności. Powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 roku, sygn. akt I OSK 445/19, Lex nr 3020326). Dodatkowo należy przywołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podziela również Sąd orzekający w sprawie, że kwestia prawa zarządu do gruntu w sprawie uwłaszczenia w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji nie ma żadnego znaczenia, gdyż w tym postępowaniu najistotniejsza jest kwestia posiadania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa przez [...] w określonej dacie. Istnienie takiego tytułu (prawa zarządu nieruchomością) nie jest warunkiem uwłaszczenia osoby prawnej w omawianym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 674/16, CBOSA). Wbrew zatem twierdzeniom [...], wykazanie prawa zarządu do nieruchomości w sprawie uwłaszczenia na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy nie ma znaczenia dla wyniku tej sprawy. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozstrzygnięcia organów obydwu instancji są prawidłowe, ponieważ nie naruszają obowiązującego prawa i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. W związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy od dnia 17 października 2020 r. obszarem czerwonym, a także mając na względzie zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.