I OSK 1156/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2022 r. sygn. III SA/Łd 1004/21 w sprawie ze skargi P. S. i T. S. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia od P. S. i T. S. na rzecz Burmistrza [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. sygn. III SA/Łd 1004/21 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 roku znak [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zawiadomieniem z [...] września 2021 r., numer [...], wydanym na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.; dalej: "p.g.i.k.") w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368 – dalej jako: "rozporządzenie"), Burmistrz [...] powiadomił P. S. i T. S. o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. [...], [...] położone w obrębie [...], gm. [...], tj. zmianie dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" położonego w miejscowości [...], na numer porządkowy "[...]" położony miejscowości [...], gm. [...]. W zawiadomieniu Burmistrz [...] wskazał, że na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy w dniu wejścia w życie rozporządzenia istnieją numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust. 4, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje odpowiedniego przenumerowania z urzędu. Organ powołał się również na § 6 ust. 9 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Dodatkowo Burmistrz [...] nadmienił, że podjęto działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie [...]. Stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że wydane w kontrolowanej sprawie, zawiadomienie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r., stanowiące uzewnętrznienie czynności, polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżących, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo zatem, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego - Prawa geodezyjnego i kartograficznego - regulujących kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Brak wskazania motywów podjętej czynności, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, czyni tę czynność, jako naruszającą powyższe zasady, a więc bezskuteczną. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Burmistrz [...] na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1.art. 133 § 1 oraz 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że zawiadomienie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r., stanowiące uzewnętrznienie czynności polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżących, nie zawiera żadnego uzasadnienia, a tym samym brak w nim wskazania motywów podjętej czynności, co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd Wojewódzki, że czynność ta jest bezskuteczna, Zarzucono również błędne uznanie przez Sąd I instancji, że nie miał on możliwości zapoznania się z motywami, które legły u podstaw podjęcia kontrolowanej czynności, podczas gdy z akt sprawy przekazanych Sądowi Wojewódzkiemu wraz z odpowiedzią na skargę oraz zawiadomienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r., stanowiącego uzewnętrznienie czynności polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżących wynikają motywy podjęcia czynności. Wskazano na wadliwe uznanie przez Sąd Wojewódzki, że Burmistrz [...] miał obowiązek zastosowania art. 10 i 11 k.p.a., podczas gdy przepisy te formułują zasady postępowania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji, zaś zmiana numerów porządkowych nieruchomości, jako czynność materialno-techniczna, nie jest dokonywana w formie decyzji. 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) poprzez ocenę działania Burmistrza [...] przez pryzmat nieobowiązujących przepisów prawa, a mianowicie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 125), które z dniem 31 lipca 2021 r. zostało uchylone. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. 1.Zasadnie Sądowi zarzucono naruszenie art. 133 § 1 oraz 146 § 1 p.p.s.a. Naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej dopatruje się w tym, że uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd Wojewódzki poprzestał na stwierdzeniu, że z uwagi na brak uzasadnienia zawiadomienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r., stanowiącego uzewnętrznienie zaskarżonej czynności nie poddaje się ona kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że z akt sprawy, które wraz ze skargą i odpowiedzią na nią zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wynikają wszystkie okoliczności związane z wadliwością numeracji porządkowej nieruchomości dwóch miejscowości - [...] oraz [...]. Wadliwość ta, jak wskazano, polegająca na posługiwaniu się numeracją porządkową z sąsiedniej miejscowości, tj. [...] dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...] (w przedmiotowym obszarze), spowodowała podjęcie kroków zmierzających do ujednolicenia numeracji budynków z obrębem danej miejscowości, poprzez rozpoczęcie nadawania numerów porządkowych w obrębie geodezyjnym [...] od miejscowości [...]. Wskazano, że nadawanie numerów z innej miejscowości niż faktyczne położenie nieruchomości (według obrębów geodezyjnych), było błędną praktyką, którą organ dokonujący przenumerowania z urzędu chce zmienić i uporządkować. Okoliczności te, zdaniem skarżącego kasacyjne, powinny być wzięte pod rozwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W aktualnym orzecznictwie sądowym dotyczącym sądowoadministracyjnej kontroli uchwał, które Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA z: 28 października 2021 r. II OSK 1165/21; 14 października 2020 r. II OSK 3942/19; 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; 18 maja 2017 r., II OSK 23/17). Odnosząc to stanowisko do okoliczności niniejszej sprawy należy przyjąć, że skoro brak uzasadnienia, nie zawsze stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, to tym bardziej tak rygorystycznej ocenie nie może podlegać czynność z zakresu administracji publicznej, o charakterze technicznym polegająca na zmianie numeracji porządkowej nieruchomości. Jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy, do odpowiedzi na złożoną w tej sprawie skargę załączono dokumenty, które zostały w punktach szczegółowo wymienione. Do dokumentacji tej, w kontekście sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności, Sąd Wojewódzki się nie odnosi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem, w tej sytuacji stanowisko co do podstaw do dokonywania zmian w ustalonych numerach porządkowych budynków, powinno zostać przez Sąd Wojewódzki zweryfikowane i ocenione - na podstawie całokształtu przekazanej dokumentacji - w kontekście zasad określonych - znajdującymi w sprawie zastosowanie - przepisami. W nadesłanych przez organ aktach znajdowała się dokumentacja, która - w ocenie składu orzekającego - pozwalała na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że treść zawiadomienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r. zawierała dane, które w zestawieniu z przekazanymi aktami sprawy pozwalały na przeprowadzenie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności. Jednocześnie, zwrócić należy również uwagę, że z przekazanej Sądowi Wojewódzkiemu dokumentacji (załączniki mapowe przedstawiające problematyczny teren, petycję mieszkańców do Przewodniczącej Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie pozostawienia numeracji porządkowej nieruchomości w [...] bez zmian, protesty i apele mieszkańców adresowane do Burmistrza [...]) nie wynika, jakoby uczestnicy postępowania nie znali intencji organu, jakie przyświecały mu przy dokonywaniu zaskarżonej czynności. Spór w tej sprawie dotyczył jedynie zasadności owego zamierzenia. Z tego też powodu argumentacja Sądu Wojewódzkiego, że (cyt.): "Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy a zatem winny one zostać przez organ uzewnętrznione" nie była w tym przypadku adekwatna. Nawet bowiem, jeśli przyjąć, że motywy, którymi kierował się organ, dokonując zaskarżonej czynności, mogły być w sposób bardziej dogłębny wyjaśnione w treści przedmiotowego zawiadomienia, to - biorąc pod uwagę treść pism, składanych do organu przez zainteresowanych mieszkańców, w tym uczestników postępowania - nie można było nie dostrzec, że byli oni w pełni świadomi całości istoty sporu. Podsumowując, należy wskazać, że jakkolwiek zgodzić trzeba się z Sądem Wojewódzkim, że dokonując kontroli sadowoadministracyjnej, sąd musi posiadać pewną wiedzę na temat motywów dokonania kontrolowanej czynności, to jednak nie można wymagać, by uzasadnienie podjęcia takiej czynności spełniało takie wymagania, jakie przepisy procedury administracyjnej przewidują dla wydania decyzji. Czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie kończy bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony postępowania, a zatem nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy również zauważyć, że w wydanym dnia [...] września 2021 r. zawiadomieniu, jako podstawę prawną swych działań Burmistrz [...] przywołał m.in. rozporządzenie Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368). Akt ten wszedł w życie 31 lipca 2021 r. Nie jest zatem zrozumiałe - co również trafnie wytyka skarga kasacyjna - dlaczego jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kontrolę legalność zaskarżonej czynności przeprowadzono w kontekście uregulowań uchylonego z dniem 31 lipca 2021 r. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012, poz. 125). Za zasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., polegający na błędnym zastosowaniu art. 146 § 1 p.p.s.a., ponieważ w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę dokumentów powołanych przez skarżącego kasacyjnie, a znajdujących się w aktach sprawy. W badanym przypadku Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się do dokumentacji, która została mu przekazana wraz z odpowiedzią na skargę, a przynajmniej ocenie takiej nie dał wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że zasadności złożonej skargi upatruje w braku uzasadnienia zawiadomienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r., stanowiącego uzewnętrznienie zaskarżonej czynności, który to brak powoduje, że czynność ta nie poddaje się kontroli. Zastosowanie w tych warunkach przez Sąd I instancji sankcji z art. 146 § 1 p.p.s.a. opierało się zatem w tej sprawie na istotnym błędzie w sferze faktów, a więc błędzie o charakterze proceduralnym. Z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji ustalił bowiem, że zaskarżona czynność nie posiada - relewantnego prawnie - uzasadnienia, a powyższe błędne ustalenie rzutowało na ostateczny wynik sprawy. Zważywszy na powyższe zasadnie podniesiono również zarzut kasacyjny oparty na art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien rozpoznać ją merytorycznie w oparciu o całość materiału dowodowego, który został zgromadzony w aktach sprawy a oceny swoje oprzeć na właściwych unormowaniach prawnych. Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło w tym przypadku wyłącznie z powodu uchybień proceduralnych, nieleżących po którejkolwiek ze stron.