I GSK 1345/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 209/21 w sprawie ze skargi T. F. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odmowy rozliczenia dotacji celowej ze środków z budżetu gminy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić T. F. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 209/21 oddalił skargę T. F. (dalej: skarżący) na czynność Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent lub organ) w przedmiocie odmowy rozliczenia dotacji celowej w ramach programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków. W uzasadnieniu WSA wskazał, że pismem z 16 grudnia 2020 r. Prezydent odmówił skarżącemu rozliczenia dotacji celowej w ramach programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, a to z uwagi na to fakt, że do dnia przewidzianego w umowie, jako realizacja zadania, nie dokonał on wydatku w postaci opłacenia faktury nr (...) listopada 2020 r. Fakturze tej skarżący oraz wykonawca potwierdzili realizację zadania objętego przedmiotową dotacją, lecz nie został dołączony dokument potwierdzający poniesienie wydatku w postaci opłacenia kwoty faktury w wysokości 25.000 zł na rachunek bankowy E. M. sp. z o.o. sp. k. (wykonawcy zadania), w terminie realizacji zadania, czyli do 13 listopada 2020 r. W skardze do WSA skarżący zarzucił, że żadna z przesłanek opisanych w § 8 umowy uzasadniających odmowę wypłacenia dotacji nie ziściła się. Zaskarżonym wyrokiem WSA – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa) – oddalił skargę na czynność Prezydenta. Skarżący skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa – zarzucił naruszenia przepisów: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 4 pkt 5 w zw. z § 4 ust. 1 i w zw. z § 3 umowy zawartej 5 listopada 2020 r. pomiędzy Gminą Miejską Kraków a T. F. oraz § 30 ust. 1 pkt 1 (dalej: umowa) oraz Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/915/20 (dalej: uchwała), tj. nieuzasadnione przyjęcie, iż obowiązek przedłożenia przez skarżącego potwierdzenia zapłaty za zrealizowane zadanie w dniu złożenia wniosku o rozliczenie dotacji wprost wynika z ww. umowy oraz uchwały; 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 8 umowy, przejawiającą się całkowitym pominięciem przez WSA faktu, iż przyczyny odmowy wypłacenia dotacji są ściśle unormowane w §8 umowy i w przypadku skarżącego nie nastąpiły; 3) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ppsa, to jest pominięcie dowodów w postaci zeznań osoby wskazanej do kontaktu w umowie oraz nagrania Dyrektora Urzędu, w którym jednoznacznie potwierdza on brak zapisów w umowie co do potwierdzenia płatności w dacie złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył, że rezygnuje z rozpoznania sprawy na rozprawie i wniósł o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. W tej sprawie zachodzi przesłanka z art. 183 § 2 pkt 1 ppsa, gdyż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a zatem zgodnie z art. 189 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydany w sprawie wyrok WSA oraz odrzucił skargę. Na wstępie należy wskazać, że uregulowanie zasad udzielania dotacji celowej w ramach rozwoju odnawialnych źródeł energii ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały (art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska), zaś uchwała taka jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Z mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie uchwały Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r., nr XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji celowej na realizację zadań ochrony środowiska, obejmujących termomodernizację budynków jednorodzinnych, na dwa etapy. Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji (§ 11 ust. 1 uchwały). W § 13 ustalono tryb postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie dotacji. W przepisie tym wskazano czynności, jakie powinny być podjęte w ramach rozpoznawania wniosku. W trakcie tego etapu przeprowadzane są następujące czynności: 1) przeprowadzenie weryfikacji formalnej wniosku o udzielenie dotacji; 2) wykonanie kontroli przedwykonawczej przez upoważnionych pracowników Urzędu Miasta Krakowa przed zawarciem umowy w sprawie realizacji zadania, w celu weryfikacji informacji wskazanych we wniosku o udzielenie dotacji; 3) przeprowadzenie oceny merytorycznej wniosku o udzielenie dotacji z uwzględnieniem zapisów uchwały; 4) zamieszczenie informacji o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dotacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa; 5) zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy o udzielenie dotacji, pisemnie, telefonicznie lub za pomocą poczty elektronicznej, wzór umowy stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały; 6) zawiadomienie wnioskodawcy o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, wraz z podaniem przyczyny, pisemnie, telefonicznie lub za pomocą poczty elektronicznej; 7) zamieszczenie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa informacji o wniosku, który nie podlegał rozpoznaniu z powodu braku środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W § 14 uchwały zawarto warunki formalne, jakie powinien spełniać wniosek o udzielenie dotacji, a w § 15 określono przypadki negatywnego rozpatrzenia wniosku w przypadku nie spełnienia warunków Programu. Wedle § 20 uchwały rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując dotychczasowe wywody, należy wskazać, że etap pierwszy to etap kontroli formalnej i merytorycznej, który kończy się wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego, umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że działanie to należy kwalifikować, jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Z kolei, etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 3 uchwały. Według § 13 pkt 5 uchwały zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy. Z kolei nieprzystąpienie beneficjenta do zawarcia umowy, uznaje się za rezygnację z udziału w Programie (§ 16 ust. 1 uchwały). W § 27 uchwały określono tryb postępowania w sprawie rozliczenia dotacji. Wskazać należy, że we wzorze umowy, stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały przewidziano przypadki odmowy wypłacenia dotacji. Zgodnie z § 8 wzoru umowy są to następujące przypadki: 1) niewykonania prac określonych w § 1, 2) niezgodności zakresu faktycznie wykonanych prac z dokumentami przedstawionymi, jako załączniki do wniosku o rozliczenie dotacji, 3) niezrealizowania Zadania w terminie określonym w § 2 ust. 1 niniejszej umowy, 4) niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w § 4 ust. 7, 5) niespełnienia Warunków technicznych określonych w Rozdziale ... Programu. 6) jeżeli po zawarciu umowy lecz przed terminem wypłaty dotacji ujawnią się okoliczności uzasadniające zwrot dotacji. Ponadto w § 10 pkt 3 wzoru umowy wskazano: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą umową stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności Kodeksu cywilnego, ustawy o finansach publicznych oraz uchwały, o której mowa w § 1 ust 2 niniejszej umowy" a w pkt 5: "Wszelkie spory wynikające na tle stosowania niniejszej umowy rozstrzygać będzie Sąd właściwy miejscowo dla siedziby Miasta". W świetle przywołanych przepisów uchwały i poszczególnych zapisów wzoru umowy, będącego integralną częścią uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że etap drugi ma charakter cywilnoprawny. Zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku przez możliwość jej podpisania przez zainteresowanego na wskazanych w umowie warunkach. Jest to co prawda umowa adhezyjna (przystąpienia), której charakterystyczną cechą jest to, że jeden z kontrahentów ma prawo wyłącznego dyktowania warunków danej umowy (w tym przypadku narzuconych przez ustawę), druga zaś strona ma w praktyce tylko dwa uprawnienia: może umowę podpisać lub może zrezygnować z zawarcia umowy. Jednakże nie zmienia to faktu, że umowa zawierana jest w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Podsumowując, w sytuacji, gdy prawo do określonego świadczenia przyznawane jest na podstawie zawieranej umowy, trudno mówić o wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym. W konkluzji należy zatem uznać, że te dwa etapy postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2020 r. jest elementem działania w ramach drugiego z wyżej wskazanych etapów, tj. etapu cywilnoprawnego. Wynika to zarówno z treści zawartej umowy jak i bezpośrednio z treści pisma. Zauważyć należy, że skarżący realizując warunki zawartej umowy cywilnoprawnej, 12 listopada 2020 r. złożył wniosek o rozliczenie przez Gminę Miejską Kraków dotacji celowej. W odpowiedzi na wniosek skarżącego Prezydent Miasta Krakowa wystosował pismo z 16 grudnia 2020 r. wskazując w nim, że dotyczy ono rozliczenia dotacji celowej z budżetu Gminy Miejskiej. Z jego pierwszego akapitu wynikało, że (cyt.): "W związku ze złożonym dnia 12.11.2020 roku do Urzędu Miasta Krakowa wnioskiem o rozliczenie przez Gminę Miejską Kraków dotacji celowej (...), informuję, iż Pana wniosek zostaje rozpatrzony negatywnie". Wyjaśniono w nim, że wg § 4 umowy zapisano, iż po wykonaniu zadania, jednak nie później niż do 13 listopada 2020 r., beneficjent który zawarł z Gminą Miejską Kraków umowę na realizację zadania, przedkłada w Wydziale ds. Jakości Powietrza Urzędu Miasta Krakowa wniosek o rozliczenie dotacji, fakturę/rachunek zawierającą/y opis: moc instalacji odnawialnego źródła energii/powierzchnia apertury odnawialnego źródła energii, protokół odbioru zadania wystawiony przez przedsiębiorcę realizującego zadanie, inne dokumenty potwierdzające wykonania zadania. Następnie Prezydent nawiązując do tego zapisu umowy cywilnoprawnej poinformował skarżącego, że ten w umowie zobowiązał się do spełnienia wszystkich wymagań formalnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa, iż zadanie zostanie wykonane na zasadach objętych umową z Miastem, a także iż w ramach rozliczenia dotacji przedłożony zostanie wniosek o jej rozliczenie i oryginały powyżej wymienionych dokumentów. Prezydent zaznaczył także, że z § 4 ust. 5 umowy wynika, że faktury/rachunki niespełniające wymogów określonych umową, nie zostaną uwzględnione. Prezydent poinformował, że z uwagi na nieopłacenie faktury w terminie przewidzianym umową (do 13 listopada 2020 r.), wniosek o rozliczenie dotacji został rozpatrzony negatywnie. Z treści zacytowanych fragmentów pisma Prezydenta wynika, że pismo to jest odpowiedzią jednej ze stron stosunku cywilnoprawnego, na wniosek drugiej strony tego stosunku złożony celem potwierdzenia wykonania przedmiotu zawartej umowy cywilnoprawnej. Już chociażby z tego powodu nie można uznać aby pismo to mogło podlegać kontroli sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, że aby uznać akt lub czynność za podlegające kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać łącznie cztery warunki, to jest: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; muszą mieć charakter publicznoprawny; muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; muszą dotyczyć uprawnień indywidualnego podmiotu lub jego obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa, a więc musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny po raz wtóry wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił pismo, w którym organ wyjaśnił, treść zapisów łączącej skarżącego z gminą umowy, ale nie tylko. Intencją Prezydenta było także, co wprost wynika z treści zakwestionowanej przez skarżącego treści pisma, poinformowanie beneficjenta, że: 1. weryfikacja finansowa przedłożonych przez skarżącego dokumentów wykazała, że do dnia terminu realizacji zadania nie dokonał wydatku w postaci opłacenia kwoty faktury w wysokości 25.000,00 zł. 2. wspomniana faktura została opłacona po terminie określonym w umowie; 3. wydatek poniesiony przez skarżącego po 13 listopada 2020 r. nie stał się zatem wydatkiem współfinansowanym z programu operacyjnego; 4. faktura ta zatem nie została przyjęta do rozliczenia i wypłacenia środków finansowych tytułem dotacji. Zatem bez wątpienia pismo to jest informacją w zakresie realizacji postanowień umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącego i gminę. Ma ono wyłącznie walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. W tym miejscu niezbędna jest dygresja, iż postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 ppsa rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny. Powyższe regulacje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, np. w sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. w przypadku, gdy faktura dołączona do jego wniosku o rozliczenie dotacji nie została przyjęta do rozliczenia. Odnotowania wymaga, że w umowie zawartej w rozpoznawanej sprawie ze skarżącym, wpisano klauzulę prorogacyjną. Klauzulę taką zawiera się w umowach cywilnoprawnych na podstawie art. 46 kpc, zgodnie z którym strony mogą umówić się na piśmie o poddanie sądowi pierwszej instancji, który według ustawy nie jest miejscowo właściwy, sporu już wynikłego lub sporów mogących w przyszłości wyniknąć z oznaczonego stosunku prawnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych, nie może być regulowany przez umowę cywilnoprawną. Musi być określony w ustawie, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji RP. Ogólną właściwość zastrzeżono bowiem dla sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Zatem w świetle zapisów umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącego i gminę, w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie, uzyskuje on prawo do skutecznego wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wynika m.in. z klauzuli prorogacyjnej zawartej w umowie łączącej skarżącego z gminą. Zatem zasada z art. 45 Konstytucji RP może zostać zrealizowana w realiach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest to kolejne orzeczenie, z którego wynika brak kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw jak niniejsza (por. wyrok z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1063/21, sygn. akt I GSK 1635/21 oraz postanowienia NSA: z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1767, z 16 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 1691/21 i sygn. akt I GSK 203/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Zgodnie z art. 203 ppsa stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło "w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej". W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z urzędu na podstawie art. 189 ppsa z przyczyn niezależnych od treści skargi kasacyjnej. Innymi słowy, przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej. Nie jest to sytuacja przewidziana w art. 203 ppsa. Nie zaistniała zatem przesłanka wskazana w art. 209 ppsa w zakresie obowiązku orzekania o kosztach. Natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi.