I SA/Wa 2704/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Mariola Kowalska (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu w [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...], zmieniającą, w trybie art. 154 k.p.a. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2014 r., nr [...], odmawiającą przyznania A. M. i G. M. odszkodowania za prawo własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w [...], gmina [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w ten sposób, że uchylono decyzję Starosty [...] z [...] maja 2014 r., nr [...] w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], odmówił przyznania A. M. i G. M. odszkodowania za prawo własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w [...], gmina [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] maja 2014 r. Prawomocnym wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 949/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. A. M. i G. M. wnioskiem z [...] września 2015 r. wnieśli o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], zmienił, w trybie art. 154 k.p.a., ww. decyzję z [...] lipca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2014 r., w ten sposób, że uchylił decyzję z [...] maja 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji z [...] lutego 2016 r. wniósł Zarząd Powiatu w [...]. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. oraz umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowaną decyzją z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] zmienił w trybie art. 154 k.p.a., swoją decyzję z [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z [...] lutego 2016 r. wskazano, iż za zmianą decyzji z [...] lipca 2014 r. przemawia słuszny interes strony postępowania. Organ wojewódzki podniósł, iż zarówno Starosta [...] w decyzji z [...] maja 2014 r. jak i Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2014 r. nie ocenili czy pismo wnioskodawców z [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowiło nowy wniosek, czy też postępowanie zostało zainicjowane już wcześniej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., zaś pismo z [...] maja 2013 r. stanowi jedynie uzupełnienie wcześniejszego skutecznie wniesionego żądania. Wojewoda podkreślił również, iż zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym zmiana decyzji odwoławczej pozostaje zdaniem organu I instancji w słusznym interesie strony. Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę zmienionej decyzji z [...] lipca 2014r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] maja 2014 r., stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Decyzja o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość drogową, wywłaszczoną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może podlegać uchyleniu na podstawie art. 154 k.p.a., lecz jeśli jest wadliwa powinna podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym. Minister zaznaczył, iż w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego jakoby na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodziła negatywna przesłanka zastosowania art. 154 k.p.a. polegająca na nabyciu praw przez strony postępowania. Oznacza to brak prawnej możliwości zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. w trybie art. 154 k.p.a. Skoro w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 154 k.p.a., wobec faktu, iż decyzja z [...] lipca 2014 r. jest decyzją związaną potwierdzającą stan zaistniały z mocy prawa oraz kształtujący sytuację prawną stron postępowania, należało uchylić kontrolowaną decyzję oraz umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju wnieśli G. M. i A. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w realiach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu wobec faktu, iż decyzja z [...] lipca 2014 r., jest decyzją związaną potwierdzającą stan zaistniały z mocy prawa oraz kształtujący sytuację prawną stron postępowania, podczas gdy skarżący nie nabyli na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014r. żadnych praw, a stan faktyczny i prawny sprawy jest taki sam jak w dniu wydania przedmiotowej decyzji i odbywa się z udziałem tych samych stron. Mając na uwadze powyższe wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (tak jak w decyzji w postępowaniu zwykłym), lecz ma ono za przedmiot ustalenie przesłanek o jakich mowa w art. 154 § 1 Kpa pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznej. Wyjaśnić należy, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kpa jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji, tj. do uznania administracyjnego. Oznacza to, że zmienione w tym trybie mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane. W tym ostatnim przypadku organ jest bezwzględnie związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do ściśle określonego kierunku rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 4 października 2005 r., sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., oraz 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, LEX nr 217423). Dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez Sąd decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju niezbędna jest zatem analiza charakteru prawnego decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r. oraz Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, mogli zatem dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tych przepisach, co istotne, zachowując wskazany w nim tryb. W celu uzyskania odszkodowania konieczne było złożenie stosownego wniosku przez dotychczasowego właściciela nieruchomości. Ustawodawca określił przy tym ściśle termin na złożenie takiego wniosku, tj. okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasało, co jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2258/11; z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06). Nie ulega przy tym wątpliwości, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po upływie terminu jest nieskuteczny. Roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała terminu. Złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 2730/12). Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest bowiem przepisem prawa materialnego i nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a., która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II Sa/Po 22/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). A więc do spraw, które mogą być zmieniane na podstawie art. 154 Kpa, nie należą sprawy zakończone decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W takiej sytuacji nabycie uprawnień dla adresatów tego przepisu następowało pod warunkiem dokonania czynności prze właściciel nieruchomości w stosownym czasie. Zważyć także trzeba, że zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 154 Kpa nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa, skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że dotychczasowy właściciel nie złożył wniosku w zakreślonym ustawą terminie. Przesądza o tym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 949/14, oddalający skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. W decyzji Wojewoda [...] jako powód odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania wskazał złożenie przez dotychczasowych właścicieli wniosku o odszkodowanie po terminie ustawowym. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu zmiana decyzji z tej przyczyny, że strona wiąże z nią przyznanie odszkodowania i rozstrzygnięcie przez organ wbrew treści przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Decyzja taka dotknięta byłaby wadą nieważności. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.