II GSK 1797/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1642/21 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz M. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 marca 2022r., sygn. akt III SA/Kr 1642/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę M.M. (dalej też: "strona", "skarżąca") i uchylił postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie nr [...] (dalej też: "MPWIS", "organ") z [...] października 2021r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie wszczęcia czynności kontrolnych, orzekając o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Ij.: a. naruszenie art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych), poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że organy inspekcji sanitarnej nie są upoważnione do przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy, której podstawą jest rozporządzenie nr 2017/625, a także poprzez błędne przyjęcie, że sporządzana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokumentacja w związku z kontrolą winna bezwzględnie odwoływać się do treści rozporządzenia nr 2017/625; b. naruszenie przepisu art. 9 ust 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych), poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że przepisy niniejszego rozporządzenia nie przyznają organom inspekcji sanitarnej kompetencji do przeprowadzenia kontroli urzędowej w zakresie żywności, pomimo że jego zapisy stanowią podstawę do działania tych organów; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi strony w całości, pomimo że podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a sama skarga była niezasadna, a tym samym niezasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, b. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zbyt pobieżne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku co powoduje, że Sąd I instancji nie odniósł się w wyczerpujący sposób do wyjaśnienia podstaw podjętego rozstrzygnięcia, formułując wnioski nie znajdujące oparcia w okolicznościach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Podkreślenia także wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu i instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017r.,sygn. akt II FSK 1445/17). W rozpoznawanej sprawie sposób zredagowania zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że odnoszą się one wprost do działań organu. Skarżący kasacyjnie organ kwestionując zaskarżony wyrok zarzuca bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego wymieniając w petitum skargi kasacyjnej, naruszenie art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców i art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 (..), poprzez ich "nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie". Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39), w której Sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie wszczęcia czynności kontrolnych stwierdził, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny jest wskazany w punkcie II. lit b) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zbyt pobieżne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku co powoduje, że Sąd I instancji nie odniósł się w wyczerpujący sposób do wyjaśnienia podstaw podjętego rozstrzygnięcia, formułując wnioski nie znajdujące oparcia w okolicznościach sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie 141 § 4 p.p.s.a. w istocie kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie Sądu l instancji. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że z ugruntowanego orzecznictwa wynika, iż art. 145 § 1 jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej i sam w sobie również nie może prowadzić do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak powiązania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed Sądem I instancji powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt. II. a) jej petitum. Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt I petitum skargi kasacyjnej, które z uwagi na komplementarny charakter należy rozpatrzeć łącznie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 11 Prawa przedsiębiorców zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Jest to jeden z wyjątków od ogólnej reguły wynikającej z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców, które to przepisy stanowią, że organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 48 ust.1), a kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się dopiero w protokole kontroli (art. 48 ust. 10 Prawa przedsiębiorców), ale uzasadnienie to powinno odwoływać się do rzeczywistych okoliczności sprawy tj. zakresu czy też celu przeprowadzanej kontroli. Zgodnie z art. 9 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) organy Inspekcji Sanitarnej przeprowadzają kontrole bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć. Podzielić należy stanowisko WSA, iż organ inspekcji sanitarnej nie może z samego faktu, że jest powołany do wykonywania swoich działań w zakresie sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) domniemywać, że jego kontrole zawsze mogą być dokonywane bez uprzedniego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli jako "kontrole urzędowe" w rozumieniu ww. rozporządzenia 2017/625. Skoro zatem powołane przez organy nadzoru sanitarnego rozporządzenie 2017/625 służy jak wskazuje jego literalne brzmienie przeprowadzaniu czynności kontrolnych "w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin", co nie wyklucza kontroli punktów gastronomicznych jako ostatniego etapu łańcucha rolno-spożywczego, to jak wynika to z treści art. 13 ust.1 lit. a rozporządzenia, dokumentacja kontrolna powinna potwierdzać, że taki był cel kontroli urzędowej, czego w niniejszej sprawie bezspornie zabrakło. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012r., II FPS 4/12) przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, który nie występował w postępowaniu przed Sądem I instancji.