II SA/Sz 96/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r., działając przez pełnomocnika, K. P. (dalej powoływana jako: Wnioskodawczyni lub Skarżąca) wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem - J. P.. Wójt Gminy D., decyzją z dnia [...] października 2021 r., przyznał Wnioskodawczyni przedmiotowe świadczenie bezterminowo, począwszy od dnia [...] listopada 2021 r. Nie zgadzając się z datą od której przyznano wnioskowane świadczenie, Skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu [...] sierpnia 2021 r., natomiast świadczenie zostało jej przyznane od dnia [...] listopada 2021 r., tj. od miesiąca zawieszenia wypłaty świadczenia emerytalnego. Zdaniem odwołującej nic nie stało na przeszkodzie by za okres od dnia [...] sierpnia 2021 r. do dnia [...] października 2021 r. organ I instancji wypłacił świadczenie w formie różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a kwotą emerytury, tym bardziej, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasadnym byłoby zatem ustalenie na rzecz odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia [...] sierpnia 2021 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 z późn.zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 17 oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. 111 z późn.zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak ustalił organ odwoławczy, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek wpłynął do Ośrodka w dniu [...] sierpnia 2021 r. Wnioskodawczyni wskazała, że osobą nad którą sprawuje opiekę jest [...]-letni syn, który jest kawalerem. Z załączonego do wniosku Orzeczenia Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] grudnia 1991 r. wynika, że został on zaliczony do I grupy inwalidów z powodu stanu narządu ruchu. Jego stan zdrowia wymaga stałej opieki osób drugich. Natomiast wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu zamieszkania Wnioskodawczyni potwierdził, że sprawuje ona stałą opiekę nad dorosłym niepełnosprawnym synem, który z powodu braku kończyny i części palców drugiej ręki jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził również, iż Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, które od marca 2021 r. było pobierane w wysokości [...] zł. Natomiast od dnia [...] listopada 2021 r. pobieranie emerytury, na wniosek Skarżącej, zostało zawieszone. Powyższe wynika ze stosownej decyzji ZUS. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy nadmienił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, należy kierować się zasadą wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w danej ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń. Uznano, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. W przedmiotowej sprawie, Wnioskodawczyni dokonała takiego wyboru zawieszając pobieranie emerytury z dniem [...] listopada 2021 r. Kolegium wskazało również, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, polegającego na obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej emerytury, a z powołanego w decyzji orzecznictwa wynika, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i wysokością emerytury (netto) pozostawałoby w sprzeczności z art. 17 ustawy, który określa kwotowo wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i nie pozwala na jego samodzielne określenie przez organ w innej wysokości. Końcowo Kolegium wskazało, że wprawdzie stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustała się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jednak brak jest podstawy do obniżenia w tym okresie wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej emerytury. Jedynie zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 a ustawy. Stąd w ocenie Kolegium, nie jest możliwe, w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznanie w przedmiotowej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z żądaniem Strony, tj. od miesiąca złożenia wniosku, w wysokości stanowiącej, w okresie od dnia [...] sierpnia 2021 r. do dnia [...] października 2021 r., różnicę między świadczeniem pielęgnacyjnym a pobranym świadczeniem emerytalnym. Pismem [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od [...] sierpnia 2021 r. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji i ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] sierpnia 2021 r. na czas nieokreślony. Wniósł również o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych a także o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.- dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, na mocy której przyznano Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Świadczenie powyższe zostało przyznane bezterminowo, począwszy od dnia [...] listopada 2021 r. W sprawie sporna pomiędzy organem administracji a Skarżącą jest jedynie data początkowa od której przyznano powyższe świadczenie. W ocenie Skarżącej, skoro wystąpiła ona z wnioskiem w sierpniu 2021 r., to z uwagi na treść art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, świadczenie pielęgnacyjne powinno było być przyznane począwszy od [...] sierpnia 2021 r. nie zaś od [...] listopada 2021 r. Przy czym jak wynika z odwołania, w ocenie Skarżącej, nic nie stoi na przeszkodzie by za okres od dnia [...] sierpnia 2021 r. do dnia [...] października 2021 r. organ I instancji wypłacił świadczenie w formie różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a kwotą emerytury. Oceniając powyższe stanowisko Skarżącej w pierwszej kolejności należy dostrzec, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez osobę pobierająca emeryturę, winna ona móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale przyjąć należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt. I OSK 1079/21). Jak wskazuje się w orzecznictwie, skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury wypłata powinna następować od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak np. wyroki: NSA z 25 marca 2022 r. sygn. akt. I OSK 1267/21, z 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1160/21, z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21, z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 872/21). Jeśli chodzi o wywodzoną przez pełnomocnika Skarżącej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty wniesienia wniosku i jej wypłaty za okres jednoczesnego pobierania emerytury za okres pomiędzy [...] sierpnia 2022 r. a [...] listopada 2022 r. w kwocie różnicy pomiędzy tymi świadczeniami, to po pierwsze w takim przypadku doszłoby do sytuacji, w której - wbrew wyraźnej regulacji ustawy Skarżąca – pobierałaby w tym samym okresie emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne. Po wtóre, jak trafnie dostrzegł organ administracji, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie zresztą podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. np. wyrok NSA z 12 października 2021 r. sygn. akt I OSK 484/21). Wreszcie warto wskazać na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt. SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa w następstwie wniosku pełnomocnika Skarżącej podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.