II SAB/Wa 623/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania punktu 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę [...] z siedzibą w [...] w piśmie z [...] czerwca 2021 r., na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwróciła się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o udzielenie informacji, czy doszło do rozmowy Prezesa Rady Ministrów z rzecznikiem rządu, szefem gabinetu politycznego oraz dyrektorem ds. marketingu w [...], podczas której rozważano użycie wojska do tłumienia protestów po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym zaostrzenia prawa aborcyjnego w Polsce (pkt 2 wniosku). W odpowiedzi na wniosek, udzielonej w piśmie z 1 lipca 2021 r., Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów M.M. poinformowała wnioskodawcę, że fakt odbycia oraz ewentualna treść rozmowy roboczej osoby wykonującej funkcje publiczne z jej współpracownikami, nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, nawet jeśli zawiera propozycję załatwienia jakiejś sprawy i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. [...] z siedzibą w [...] w piśmie z 26 sierpnia 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w rozpoznaniu pkt 2 jej wniosku z [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy, stwierdzenia jego bezczynności w tej sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że żądana informacja, dotycząca tego, czy osoby wymienione we wniosku i pełniące funkcje publiczne, rozważały podczas rozmowy użycie wojska do tłumienia protestów jest informacją publiczną. Pytanie dotyczyło bowiem sposobu, w jaki osoby pełniące funkcje publiczne wykonują zadania publiczne, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego oraz porządku publicznego. W odpowiedzi na skargę Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wniosła o jej oddalenie, podając, że informacja, której udostępnienia domaga się strona skarżąca dotyczy tego, czy została przeprowadzona rozmowa o określonej (podkreślenie organu) treści, a zatem jest to pytanie nie tylko o rozmowę, ale również o jej treść. Fakt odbycia rozmowy roboczej przez osoby wykonujące funkcje publiczne ani jej treść nie stanowi informacji publicznej, nawet jeśli w jakiejś części dotyczy wykonywania zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12 wywiódł, że dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Podobnie w wyroku z 30 kwietnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3351/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że piśmiennictwie i orzecznictwie zasadnie zwraca się uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji. Dana informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, może być uznana za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jeżeli dotyczy sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (wyrok NSA z 25 marca 2003 r.; sygn. akt II SA 4059/02). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy podjął próbę dookreślenia, poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego. Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1) dały podstawę do przyjęcia zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06 – Lex nr 291357). Wykładnia ta uwzględnia zasadę "prawa do informacji" zawartą w art. 61 Konstytucji, zgodnie z którą prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, stosowanie w odniesieniu do tej ustawy takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu, a nie zawężeniu obowiązku informacyjnego. W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b omawianej ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej, zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Informacją taką będzie też treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, które mają charakter informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty wytworzone przez organy władzy publicznej w ramach realizacji powierzonych zadań, zatem powstałe w związku z prowadzeniem tych zadań czy też konkretnych spraw. W orzecznictwie sądowym nie budzi nadto wątpliwości, że charakter publiczny ma jedynie taka informacja, która dotyczy sfery faktów. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być zatem objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś informacji niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci. Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4346/18, LEX nr 2783330; z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1173/18, LEX nr 2865058). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może bowiem zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16; 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12, M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). W świetle przytoczonych rozważań nie może ulegać wątpliwości, że treść notatki ze spotkania przedstawicieli organów władzy publicznej, jak i sama informacja o spotkaniu piastuna organu administracji publicznej wykonującego zadania publiczne w związku z pełnioną funkcją stanowi informację publiczną (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1374/14 wszystkie orzeczenia publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie domagała się jednak uzyskania odpowiedzi na pytanie z kim i kiedy spotykał się Prezes Rady Ministrów, tylko o to, czy rozmawiał z osobami wymienionymi we wniosku na konkretny temat (o możliwości użycia wojska). Pytanie dotyczyło więc nie faktu odbycia rozmowy, ale jej treści. Uwzględniając powyższe należy podzielić stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, w związku z czym nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności w realizacji pkt 2 wniosku Stowarzyszenia z [...] czerwca 2021 r. Organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedział na wniosek strony skarżącej. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.