I OSK 452/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 114/15 w sprawie ze skargi J.O. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 114/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. O. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza N. polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2014 r. skarżący zwrócił się drogą elektroniczną do Burmistrza N. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) czy aktualny doradca prawny (w imieniu którego działają te same osoby co poprzednio, L. C. i R. S.) zwrócił uwagę Burmistrza N. i osób działających z jego upoważnienia na treść pkt 2 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 544/15, zgodnie z którą na podstawie art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł on, że wstrzymuje wykonanie zaskarżonej czynności Burmistrza N. polegającej na wyborze tzw. "partnera publicznego"; 2) czy aktualny doradca prawny (w imieniu którego działają te same osoby co poprzednio, L. C. i R. S.) zwrócił uwagę Burmistrza N. i osób działających z jego upoważnienia, że na wiążącą moc pkt 2 sentencji ww. wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r. nie będzie miało wpływu ewentualne wniesienie skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. Sekretarz Gminy udzielił skarżącemu informacji, że nie może zadośćuczynić jego żądaniu bowiem w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona lub podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Nadto organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, z którego wynika, że dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie tak, aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. J. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podniósł, że jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został rozpoznany w sposób prawem przewidziany. Skarżący potwierdził, że otrzymał drogą elektroniczną skan pisma z dnia 18 sierpnia 2015 r., jednak w jego ocenie nie zawiera ono spójnego i logicznego uzasadnienia z jakiego powodu informacje, których udzielenia się domagał, nie stanowią informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza N. do udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od przekazania akt sprawy organowi, stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza N. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że tryb i zasady udzielania informacji publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej "u.d.i.p." W myśl art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 u.i.d.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Sąd I instancji przytoczył również treść art. 7 ust. 1 u.i.d.p. podnosząc, że w przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie, nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p., odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Na podstawie art. 17 ust. 1 u.i.d.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie w piśmie organu z dnia 18 sierpnia 2015 r. nie zostało wprost wyartykułowane, że żądana informacja nie istnieje w formie pisemnej, jednak taka konkluzja wynika z jego treści. Zasadnie zatem organ uznał, że informacja, która nie przybrała postaci dokumentu, a zatem istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Za trafnością tego poglądu przemawia przede wszystkim fakt, że treść takiej informacji jest nieweryfikowalna, bowiem nie została wytworzona na żadnym nośniku, zatem nie sposób odtworzyć jej treści w wiarygodny sposób. Z kolei uwzględnienie żądania przekazania informacji, która nie została utrwalona, prowadziłoby do konieczności jej utrwalenia wyłącznie na potrzeby wniosku. Zatem treść tej informacji mogłaby nie odpowiadać dokładnie treściom ustnie przekazanym Burmistrzowi N., przy założeniu, że taka sytuacja w ogóle miała miejsce. Sąd I instancji podniósł, że z bezczynnością organu na gruncie u.i.d.p. mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia. W sytuacji natomiast, gdy organ informacji nie posiada bądź w jego ocenie, posiadane informacje nie stanowią informacji publicznej i przekazuje wnioskodawcy pisemną odpowiedź, wyjaśniając z jakich względów żądana informacja nie może zostać udzielona, brak jest podstaw do wywodzenia, że organ pozostaje w bezczynności. Organ udzielił skarżącemu informacji, z której wynika, że nie posiada dokumentu w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. zawierającego żądane informacje, a zatem nie pozostawał w bezczynności. Brak było w tej sytuacji podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skoro taka informacja nie została wytworzona. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W skardze kasacyjnej J. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej PUSA w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, składających się na prawne formy działania administracji, obejmujących także sprawy z zakresu informacji publicznej, które mają niezwykle doniosłe znaczenie dla realizacji praw obywateli przewidzianych w art. 61 Konstytucji RP, służąc przede wszystkim realizacji efektywnej kontroli społecznej nad działalnością organów administracji publicznej, jako jednego z istotnych elementów konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 Konstytucji RP, że "władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu", rozumianego jako ogół jej obywateli, którzy mają prawo do efektywnej i rzetelnej informacji o działaniach organów władzy publicznej, także na szczeblu administracji samorządowej w kontrowersyjnych sprawach, a wszelkie ograniczenia w tych sprawach, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą naruszać istoty tych praw, o ile nie wynika to z jednoznacznych i odpowiednio interpretowanych przepisów prawa pozytywnego, co w niniejszej sprawie doprowadziło w szczególności do tego, że: a) WSA w Szczecinie, w ogóle nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, zamieszczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oderwany od nakreślonego powyżej tła wynikającego z przepisów zawartych w Konstytucji RP oraz przepisów UDIP hipotezę, jakoby - "W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że co prawda w piśmie organu z dnia 18 sierpnia 2015 r. nie zostało wprost wyartykułowane, iż żądana informacja nie istnieje w formie pisemnej, jednak taka konkluzja wynika z jego treści. Zasadnie zatem organ uznał, że informacja, która nie przybrała postaci dokumentu, a zatem istnieje tylko w pamięci przedstawiciela organu władzy publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.", która to hipoteza Sądu I instancji nie znajduje jakichkolwiek obiektywnych podstaw w przepisach prawa pozytywnego, bo żaden realnie mogący przemawiać na rzecz takiego stanowiska wraz ze stosownych wyjaśnieniem prawnym nie został ujawniony w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, poza przepisem z art. 6 ust. 2 UDIP zawierającym jedynie pewną definicją ustawową, co za tym idzie nie mogącym obiektywnie być samoistną podstawą dla jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, co więcej powyższa hipoteza nie znajdowała jakichkolwiek podstaw w okolicznościach faktycznych będących tłem dla niniejszej sprawy w sytuacji, gdy Burmistrz N. korzystający z usług doradczych osób wskazanych we wniosku z 4 sierpnia 2015 r., wbrew treści pkt. 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 544/15 zawarł w dniu 22.07.2015 r. kolejne porozumienie nazwane jako aneks nr 4 do umowy partnerstwa publiczno prywatnego z dnia 30.05.2014 r., m.in. z podmiotem wybranym na mocy czynności uchylonej i wstrzymanej na mocy ww. wyroku, lecz okoliczności te nie mogły zostać ustalone, gdyż bez odpowiedniego wyjaśnienia sprawy WSA skierował je na posiedzenia niejawne i wydał zaskarżony wyrok z dnia 29.10.2015 r., oddalając wniesioną skargę z dnia 28.08.2015 r. bez jakiejkolwiek realnej jej oceny; b) WSA w Szczecinie w ogóle nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, zamieszczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oderwany od nakreślonego powyżej tła wynikającego z przepisów zawartych w Konstytucji RP oraz przepisów UDIP dalszą hipotezę, jakoby - "uwzględnienie żądania przekazania informacji, która nie została utrwalona, prowadziłoby do konieczności jej utrwalenia na potrzeby wniosku. Siłą rzeczy zatem treść tej informacji mogłaby nie odpowiadać dokładnie treściom ustnie przekazanym Burmistrzowi, przy założeniu, że w ogóle miała miejsce", co samo w sobie ujawnia, że Sąd I instancji w ogóle przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie przeprowadził nawet pogłębionej analizy treści wniosku z 04.08.2015 r., który zawierał dwa proste pytania związane z pkt. 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17.06.2015 r., sygn. akt I SA/Sz 544/15, dla jakiego pozytywnego rozpoznania wystarczające było udzielenie odpowiedzi "Tak" lub "Nie" na każde z nich, a nie przytaczania treści jakichkolwiek hipotetycznych ustanych wyjaśnień czy ustaleń, co więcej powyższa hipoteza w sposób oczywisty jest sprzeczna z prawem pozytywnym, gdyż niejednokrotnie w praktyce stosowania przepisów UDIP może być tak, że określona informacja zostanie utrwalona po raz pierwszy w dokumencie urzędowym, którym będzie odpowiedź na UDIP, choćby z tego powodu, że zakres stosowania przedmiotowej regulacji ustawowej jest szerszy niż udostępnianie obywatelom przykładowo kopii określonych dokumentów urzędowych pozostających w zasobach organów władzy publicznej; c) WSA w Szczecinie, w ogóle nie rozstrzygnął spraw co do istoty, zamierzając w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku oderwaną od okoliczności faktycznych w ogóle nie zbadanych w związku z przedwczesnym rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym tezy, jakoby - "Organ udzieli skarżącemu informacji, z której wynika, że nie posiada dokumentu, w rozumieniu art. 6 ust 2 u.d.i.p. zawierające żądane informacje, a zatem nie pozostawał w bezczynności.", która to teza nie została w żaden sposób wyjaśniona, ani nie znajduje jakichkolwiek obiektywnych podstaw prawnych. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającą na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający elementarnych standardów umożliwiających podjęcie z nim rzetelnej polemiki oraz dokonanie jego pogłębionej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec: a ) ograniczenia się przez WSA do sporządzenia lakonicznego i nieadekwatnego do charakteru sprawy uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, które jakkolwiek miało 5 stron, to za mający realny związek ze sprawą można uznać co najwyżej część rozważań zawartych na tej stronie, na której jednak nie zamieszczono obiektywnie jakiejkolwiek spójnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartej w sentencji tego orzeczenia poza trzema ogólnymi przytoczonymi już we wcześniejszych zarzutach tezami, które nie zostały powiązane z jakimikolwiek konkretnymi przepisami UDIP oraz stanem faktycznym będącym tłem sprawy, bo za takie nie można uznać odwołania się do definicji ustawowej z art. 6 ust. 2 UDIP bez jakiegokolwiek odniesienia do innych przepisów prawa pozytywnego, a nawet jakiegokolwiek orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie; b) całkowitego pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA tego, że definicja ustawowa z art. 6 ust. 2 UDIP stanowiącego, że "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy", sama w sobie nie może być podstawą prawną dla wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie, tym bardziej, że przedmiotem nieprawidłowo rozpoznanego przez Burmistrza N. wniosku z dnia 04.08.2015 r. była dwa proste pytania, na które wystarczające było udzielenie odpowiedzi "Tak" lub "Nie", nie zaś wniosek o udostępnienie przykładowo skanów określonych dokumentów, których dysponentem jest Burmistrz N.; c) uchylenia się od zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nawet tego, jaki realnie związek ze sprawą mógł mieć enigmatycznie wskazany w piśmie Burmistrza z dnia 18.08.2015 r. "wyrok NSA I OSK 1177/12", gdyż WSA ograniczył się w tym zakresie jedynie do zamieszczenia na stronie 2 uzasadnienia uściślenia nieadekwatnego dla stanowiska Burmistrza, że chodzi o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, co samo w sobie powoduje, że w tym zakresie motywy oddalenia skargi oraz związek tego orzeczenia z przedmiotem niniejszej sprawy nie zostały w ogóle wyjaśnione. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, o ile zaistnieją do tego podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie owego przepisu w ocenie skarżącego polega na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający elementarnych standardów umożliwiających podjęcie z nim rzetelnej polemiki oraz dokonanie jego pogłębionej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut ten w ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017r. Nr 2188 ze zm.), dalej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. stanowi, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 ww. przepisu prawa, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a., nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.01.2016 r., sygn. II OSK 644/15 (LEX nr 2116206): "Przepis art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wyjątkowo, gdyby np. sąd skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną w powiązaniu z naruszeniem innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy." W wyroku z dnia 27.11.2017 r., sygn. I OSK 850/13 (LEX nr 1658321) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że wyżej wymienione przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem." Za nieskuteczny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Przepis ten stanowi: Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. (§ 2). Jak z powyższego wynika, przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, która z tych jednostek została naruszona i w jaki sposób. Rozpoznając skargę kasacyjną sąd II instancji nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie interpretować zarzutów skargi kasacyjnej. Okoliczności wskazane w § 2 art. 134 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie wystąpiły w związku z czym ewentualny zarzut naruszenia ww. przepisu prawa uznać należy za niezasadny. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na sposób jego sformułowania (ograniczony do powołania przepisu bez jakiegokolwiek uzasadnienia) przypomnieć należy, iż wynikającym z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie przedstawiony zarzut wymogów tych nie spełnia. Rozstrzygając kwestię bezczynności Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 4 sierpnia 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że żądana informacja, jak wynika z pisma organu z dnia 18 sierpnia 2015 r., nie istnieje w formie pisemnej, nie została wytworzona na żadnym nośniku. Nie sposób zatem odtworzyć jej treści w wiarygodny sposób. Trafnie w tej sytuacji Sąd ten uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje bezczynny w zakresie udostępnienia żądanej informacji. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02 (Lex Polonica 361165) stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie uwzględnienie skargi na bezczynność organu skutkowałoby koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku. W wyroku z dnia 14.09.2012 r., sygn. I OSK 1177/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Już z samego brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że aby oświadczenie woli stanowiło dokument w rozumieniu w/w przepisu musi zostać utrwalone oraz podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Dopóki zatem określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej." Z prawidłowych nie niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że żądana informacja publiczna nie istnieje. Trafnie w tej sytuacji, w świetle tego co powiedziano wyżej, Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie jej udostępnienia. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.