II SAB/Wa 695/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie pkt 1 i części pkt 2 tego wniosku dotyczącej udostępnienia kopii wnioskowanego dokumentu oddala skargę W dniu [...] stycznia 2017 r. z adresu poczty elektronicznej [...] został skierowany do Rady Gminy [...] wniosek dotyczący informacji publicznej dotyczący nabycia dz. [...] w [...]: 1) kiedy i w jakim trybie gm. [...] nabyła własność działki o nr ew. [...] w [...]? 2) przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza i o wskazanie nr księgi wieczystej i zbioru dokumentów dla tej działki. Wpływ wniosku został zarejestrowany w dniu [...] stycznia 2017 r. pod poz. [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] organ powiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu odpowiedzi. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] organ stwierdził, że działka o podanym we wniosku oznaczeniu – na dzień udzielenia niniejszej odpowiedzi – nie istnieje, a zatem brak jest możliwość udzielenia wymaganych informacji. Wskazał jednocześnie, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. W. S. wezwał organ do udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem m.in. z dnia [...] stycznia 2017 r. W dniu [...] czerwca 2020 r. organ wystosował do W. S. pismo nr [...], w którym w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2020 r. stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Tymczasem wniosek z [...] maja 2020 r. nie zawiera jakiejkolwiek treści, a to z żądania, powinno jasno wynikać, jakich strona wymaga informacji. W dniu [...] czerwca 2020 r. organ skierował do strony powiadomienie o zamieszczeniu treści wniosków o informację publiczną oraz udzielonych odpowiedzi w Biuletynie Informacji Publicznej. W dniu [...] maja 2021 r. W. S. złożył pismo, w którym wezwał organ do bezzwłocznego udzielenia pozostałych wnioskowanych informacji publicznych za lata 2016-2021, które do dnia wniesienia tego pisma nie zostały udzielone. Nadmienił, że dalsza świadoma i celowa obstrukcja zmusi skarżącego do skierowania skarg wraz z wnioskami o grzywnę do WSA w Warszawie i skierowania sprawy do prokuratury. W odpowiedzi na ww. pismo organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie pkt [...] i części pkt [...] tego wniosku dotyczącej udostępnienia kopii wnioskowanego dokumentu. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzenie, że organ rażąco naruszył art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.o.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stwierdził jednocześnie, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Zdaniem skarżącego wnioskowana informacja dotyczy majątku gminnego, trybu działania organu władzy publicznej przy jego nabyciu oraz formy i treści dokumentu urzędowego potwierdzającego jego nabycie. Wobec powyższego żądana informacja stanowi niewątpliwie informację publiczną. Rada Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tego rodzaju informacji. W opisanej sytuacji została wypełniona zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa do udzielenia informacji. Zdaniem skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej w przypadku skierowania pisemnego wniosku o jej udzielenie, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, może: - udzielić informacji publicznej (czynność materialno-techniczna); - udzielić w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) lub obowiązuje inny tryb udzielania informacji (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzy stan bezczynności organu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać dokonany, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania. Skarżący podkreślił, że organ trzykrotnie ignorował wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym w sposób oczywisty i rażący naruszył prawo. Doszło też de facto do odmowy udzielenia informacji publicznej bez wydania stosownej decyzji administracyjnej, co uniemożliwia możliwość polemiki w postępowaniu odwoławczym. Podsumowując, skarżący podkreślił, że pomimo upływu ponad czterech lat i dziewięciu miesięcy organ nie odpowiedział na wniosek, co świadczy o zlekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Organ stwierdził, że podjął czynności związane z załatwieniem wniosku, a udzieloną odpowiedź w tym przedmiocie przekazał wnioskodawcy niezwłocznie. Odniósł się też do wszystkich żądań przedstawionych we wniosku. Wnioskodawca nie zakwestionował udostępnionej informacji, ani też nie zwrócił się do organu z ponownym wnioskiem. Wobec powyższego, zdaniem organu, skarżący nie zachował czynnej postawy w stopniu, jaki byłby wymagany od osoby dbającej o swój interes w zakresie uzyskania informacji na wniesiony wniosek. Mogło to tworzyć mylne przeświadczenie organu, że wnioskodawca utracił zainteresowanie przedmiotową informacją, bądź udzielona odpowiedź była dla niego w pełni satysfakcjonująca. Jednocześnie organ zauważył, że powiadomił skarżącego, iż nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku. W takiej sytuacji odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) stanowi udzielenie informacji publicznej. Rada Gminy podkreśliła, że nie można przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. Wszystkie okoliczności sprawy sprawiają, iż brak jest podstaw, aby stwierdzić, iż w sprawie wystąpiła bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, nie pozostawiająca wątpliwości. Brak jest też podstaw do zarzucenia organowi złej woli, lub też wadliwej wykładni obowiązującego prawa oraz mylnej oceny stanu faktycznego. Organ stwierdził, że intencje skarżącego można wiązać z kwestią nadużywania prawa do informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 5). Organ nie zgodził się z poglądem wyrażonym w skardze, że każda informacja związana z działaniem podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest informacją publiczną. Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 329 – dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb. W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m. in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m. in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m. in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m. in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Warto zauważyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie, ustawa zasadnicza przyjmuje, że ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W rozpatrywanej sprawie W. S. sformułował wobec Rady Gminy [...] zarzut bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądał od organu poinformowania go, kiedy i w jakim trybie gmina [...] nabyła własność działki o nr. ew. [...] w [...] oraz przesłania mu kopii dokumentu, który to potwierdza oraz wskazania numeru księgi wieczystej i zbioru dokumentów dla tej działki. Nie ulega zatem wątpliwości, iż wniosek skarżącego, jako że dotyczy gospodarowania mieniem gminnym, należy zakwalifikować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że Rada Gminy [...] – jako organ jednostki samorządu terytorialnego – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, z taką jednakże uwagą, iż w przypadku skierowania wniosku do rady gminy, a więc organu stanowiącego, dopuszczalne jest – zdaniem Sądu – udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez organ wykonawczy danej gminy. To bowiem organ wykonawczy gminy dysponuje niezbędnym do załatwienia wniosku aparatem urzędniczym, a także to organ wykonawczy jest z mocy art. 39 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym organem upoważnionym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. W analizowanej sprawie Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r., stwierdzając, iż działka o podanym wniosku oznaczeniu na dzień udzielenia niniejszej odpowiedzi nie istnieje, a zatem brak jest możliwości udzielenia wymaganych informacji. Organ przesłał skarżącemu ww. odpowiedź w dniu [...] kwietnia 2017 r. o godzinie 14:43 na skrzynkę adresu poczty elektronicznej; [...] (k. 5 akt administracyjnych), z którego to adresu nadano przedmiotowy wniosek w dniu [...] stycznia 2017 r. o godzinie 17:07 (k. 1 akt administracyjnych) Aż do [...] maja 2020 r., a więc przez okres 3 lat, skarżący nie kwestionował faktu udzielenia mu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Również w skardze do WSA w Warszawie skarżący nie uprawdopodobnił, iż nie otrzymał odpowiedzi udzielonej mu w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wobec powyższego Sąd uznał, iż organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. mailem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dodać należy, iż pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., Wójt Gminy [...] poinformował skarżącego, iż jego wniosek z uwagi na znaczną ilość wniosków złożonych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zostanie załatwiony do dnia [...] marca 2017 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia przedmiotowej skargi na bezczynność Rady Gminy [...]. Skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.