II SA/Gl 1146/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. W., A.1 S.1, A.2 S.2, L. M., O. Z., K. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 lipca 2021 r. nr IFXIV.7840.11.13.2021 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem złożonym 13 listopada 2020 r., E.W., A.S., K.M., L.M., O.Z. i A.S., reprezentowani przez pełnomocnika (dalej: strony, skarżący, inwestorzy), złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku- parterowego zespołu pawilonów handlowych na działce nr 1. położonej przy ulicy [...] w T.". Decyzją z [...] r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta T. (dalej: organ pierwszej instancji) na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że do przedmiotowego wniosku skarżący złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jako podstawę posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazali współwłasność oraz umowę o podziale nieruchomości do korzystania z dnia [...] r., którą dołączyli do akt sprawy. W wyniku zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu w sprawie, K.Z. pismem z 11 stycznia 2021 r., poinformował, że nie wyraża zgody na wykonanie robót budowlanych na działce nr 1. w T., której jest współwłaścicielem. W świetle powyższego organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie zaznaczył, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W sądownictwie administracyjnym przyjęto, że budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a w związku z tym wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W sprawie przedłożono umowę z [...] r., na mocy której dokonano podziału nieruchomości oznaczonej nr 2., jednakże zakwestionowanie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyklucza możliwość wydania przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ uznał, że samo oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest podstawą pozwolenia na budowę, jeżeli nie odpowiada prawdzie. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości. Z decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 8, art. 9, art. 11, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia i dokładnego zbadania sprawy, a także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niesprawiedliwe przyjęcie, iż inwestorzy nie przedstawili wymaganego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty, względnie uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instalacji. W uzasadnieniu rozszerzono argumentację, podkreślając, że organ zaniechał wszechstronnego i dokładnego zbadania sprawy, pomijając fakt, że w aktach sprawy znajduje się umowa z [...] r., dotycząca podziału nieruchomości, której stronami są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, a zatem oświadczenia te są wiążące dla organu. Tym samym, w ocenie skarżących, spełniony został wymóg z art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zgodne z prawdą i rzeczywistym stanem faktycznym. Wojewoda Śląski (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji), decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 3 i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania, wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wydaną w sprawie decyzję, stwierdził że skarżący złożyli w sprawie oświadczenie, iż posiadają prawo do dysponowania działką nr 1. na cele budowlane z tytułu współwłasności, na podstawie umowy z dnia [...] r., zawartej pomiędzy współwłaścicielami tej działki. Jednak w toku postępowania, jeden ze współwłaścicieli – K.Z. - złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na inwestycję będącą przedmiotem wniosku inwestorów. W zaistniałej sytuacji, oświadczenie złożone przez skarżących przestało odpowiadać stanowi faktycznemu, co – jak słusznie ocenił organ pierwszej instancji – wykluczyło możliwość wydania przez organ budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że fakt zawarcia w 2018 r. umowy pomiędzy współwłaścicielami działki nr 1. pozostaje bez znaczenia dla sprawy, wobec późniejszego sprzeciwu jednego ze współwłaścicieli. Organ pierwszej instancji nie kwestionował zawarcia wskazanej umowy, a jedynie uwzględnił i podkreślił zmianę okoliczności sprawy. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec nie stwierdzenia zagadnienia wstępnego w sprawie. Z akt sprawy nie wynikła taka potrzeba. Stanowiska stron wyrażone zostały w sposób wystarczająco jasny dla możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Stąd kwestia braku zgody jednego z współwłaścicieli nie stanowi zagadnienia wstępnego. Jednocześnie wskazano, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które miałoby potwierdzić prawo skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy zaznaczył, że to na inwestorze bezpośrednio spoczywa obowiązek złożenia oświadczenia w tym zakresie, a rolą organu architektoniczno-budowlanego jest wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny sprawy oraz ustalenia wynikające z przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego, poczynione w toku postępowania. W skardze wniesionej przez skarżących na powyższą decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę, zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj. - art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowanego poprzez jego błędną wykładnię (w zakresie posiadania przez inwestorów tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) i niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielnia pozwolenia na budowę inwestycji, podczas gdy skarżący spełnili wymagania określone w przepisach, oraz obrazę przepisów postępowania, mającą istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy, tj.: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędna ocenę materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, iż skarżący nie posiadają prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, - naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - naruszenie at. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawieszenie toczącego się postępowania w sytuacji powzięcia przez organ informacji, iż skarżący wystąpili do sądu powszechnego o zbadanie skuteczności uchylenia się od złożonego oświadczenia woli. W świetle powyższego skarżący wystąpili o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący rozwinęli postawione powyżej zarzuty podkreślając, iż złożyli w sprawie wszystkie wymagane dokumenty łącznie wykazaniem tytułu prawnego do nieruchomości, na której planowana jest wnioskowana inwestycja. Złożyli więc prawidłowe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślili, że inwestor zobowiązany jest do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w sprawie uczynili, a organ bezpodstawnie zakwestionował. Odwołując się do umowy z dnia [...] r. (§ 6 ust. 1) stwierdzili, że inwestorzy wykazali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organy nie dowiodły bezspornie, że takie prawo im nie przysługuje. Tym samym w ocenie skarżących zakwestionowanie inwestycji przez K.Z. nie jest wystarczające dla uznania braku wymaganego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż umowa nie została wypowiedziana przez żadną ze stron i nadal obowiązuje. Dodali, że chociaż zgadzają się z twierdzeniem organu odwoławczego, że brak zgody K.Z. nie jest zagadnieniem wstępnym, to jednak postępowanie przed sądem powszechnym dotyczy zasadności i podstawy uchylenia się od skutków oświadczenia woli wyrażonego w umowie, co ma znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielania skarżącym pozwolenia na budowę budynku – parterowego zespołu pawilonów handlowych na wskazanej działce w T. przy ulicy [...]. Warunki wydania pozwolenia na budowę regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Zgodnie z art. 35 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza przedłożona w sprawie dokumentację pod względem jej kompletności i zgodności z przepisami. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie osią sporu jest właśnie kwestia wykazania posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dołączenie bowiem przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem koniecznym uzyskania przez niego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Oświadczenie to, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym podkreślenia wymaga, że wymóg złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem procesowym. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie pojawienia się wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem wymogiem materialnoprawnym, a jego brak uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę. Mówiąc o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z przywołanym powyżej przepisem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie budowa planowanej inwestycji nastąpić ma nieruchomości należącej do skarżących oraz uczestników postępowania. Ma zatem nastąpić na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych. W takim przypadku w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a w związku z tym wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Z akt sprawy wynika, że w dacie złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorzy złożyli umowę podziału nieruchomości do korzystania zawartą w dniu [...] r., gdzie w § 6 współwłaściciele części A i części B wyrazili wzajemnie zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Jednak w toku postępowania jeden z współwłaścicieli zakwestionował tak złożone oświadczenie prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to w konsekwencji wyklucza obecnie możliwość wydania przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy zasadnie uznały, że samo oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest podstawą pozwolenia na budowę, jeżeli nie odpowiada prawdzie. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości. Stąd też wobec złożenia przez uczestnika postępowania – K.Z., jednego z współwłaścicieli oświadczenia, że nie wyraża zgody na inwestycję będącą przedmiotem wniosku inwestorów, zasadnie uznano, że sytuacja faktyczna uległa zmianie i oświadczenie złożone przez skarżących przestało odpowiadać stanowi faktycznemu. Wykluczyło to jednocześnie możliwość wydania przez organ budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być bowiem prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie prawem hipotetycznym. Jak wskazał w wyroku z dnia 11 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt II OSK 2180/18 Lex nr 3192502, zgodnie treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę ma obowiązek złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli jednak pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, to organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji, a to skutkować musiało w nieniniejszym przypadku przypadku wskazanymi powyżej konsekwencjami. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należało uznać je za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący i wyjaśniający stan faktyczny i prawny sprawy Został też zgodnie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego właściwie oceniony. Nie dopatrzył się też Sąd naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec nie stwierdzenia występowania w sprawie zagadnienia wstępnego w sprawie. Stanowiska stron wyrażone zostały w sposób wystarczająco jasny dla możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a kwestia braku zgody jednego z współwłaścicieli nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy, z czym zresztą zgadzają się także skarżący. Nie można w tym zakresie podzielić twierdzenia skarżących, że zagadnieniem wstępnym będzie postępowanie toczące przed sądem powszechnym dotyczące zasadności i podstawy uchylenia się od skutków oświadczenia woli wyrażonego w umowie. Dodatkowo należy podnieść, że po pozytywnym dla skarżących zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym, nie będzie przeszkód dla złożenia nowego wniosku z wymaganymi dokumentami dla uzyskania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Z tych przedstawionych powyżej względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.