II OSK 1713/22

Dnia 12 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 55/22 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 października 2021 r., nr ZOA-VI.7721.25.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 55/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Lublinie z 13 października 2021 r., znak: ZOA-V.7721.25.2021, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Białej Podlaskiej z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak: PINB-SIO/7355/6/20, nakazującej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", skarżącej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej – domu letniskowego o wymiarach 5,30 m x 7,80 m na działce nr [...] położonej w K. w gminie T.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i nast. P.b. przez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że skarżącej legalizację ww. samowoli budowlanej uniemożliwia brak zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego [...]), polegający na braku zachowania odległości 30 metrów od ściany lasu, podczas gdy prawidłowa ocena dokonana przez WSA w Lublinie wyrokiem o sygn. akt II SA/Lu 386/20 wskazuje, że w przypadku wszystkich działek położonych na terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej – a więc również na działce stanowiącej własność skarżącej L. P. nr [...] – oznaczonym 104 MN ograniczenie zachowania 30 metrów odległości od ściany lasu nie obowiązuje, co prowadzi do odpadnięcia zarzutu tejże niemożliwości legalizacji samowoli budowlanej (w świetle art. 48 ust. 2 i nast. P.b.) z powodu niezachowania odległości 30 metrów od ściany lasu, a poprzez to skutkujące niezgodnością usytuowania samowolnie wzniesionego obiektu na działce o nr [...] z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że: a) zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem także przez WSA w Lublinie zaskarżonym wyroku, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od planu zagospodarowania przestrzennego, tj. niezachowania odległości 30 m podczas gdy organ nadzoru wyrokiem o sygn. akt II SA/Lu 386/20 z dnia 8 października 2020 r. orzekł, iż ograniczenie w zakresie odległości budynków od lasu nie stanowi przeszkody w ich zagospodarowaniu co prowadzi do uchylenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego położonego na działce nr 8/1; b) wypełnione zostały przesłanki do stwierdzenia w okolicznościach zaskarżonego postępowania nieważności decyzji WINB z 13 października 2021 r., nr ZOA-VL7721.25.2021, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa bo utrzymującej w mocy decyzję PINB w Białej Podlaskiej z 24 sierpnia 2021 r., znak PINB-SIO/7355/6/20, obarczoną wadą nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a.; ewentualnie, z ostrożności procesowej na wypadek nieuznania przez Sąd, iż powyższe niedostrzeżenie stanowiące naruszenie prawa miało charakter rażący stwierdzenie, iż zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji WINB w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.; c) niestwierdzenie nieważności decyzji PINB w Białej Podlaskiej poprzedzającej zaskarżoną decyzję WINB jako wydanej w oparciu o istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego niedopuszczalnych z punktu widzenia prawidłowej legislacji i bezpieczeństwa prawnego, co oznaczałoby, że dla działki nr [...], choć objętej planem miejscowym, nie ma żadnego przeznaczenia pomimo to niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. ustanowionych na taką okoliczność; d) pominiecie istotnej okoliczności, iż rzekomo niedopuszczalna zdaniem organu odległość 30 metrów powstała dopiero po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 grudnia 2003 r., zgodnie z uproszczonym Planem Urządzenia Lasu Obrębu K., który obowiązuje od 1 stycznia 2017 r. Wskazując na wyrok NSA z 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP wniesiono także o stwierdzenie, że w zakresie wskazanym w skardze uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 K.c. w związku z art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.z.p". Naruszenie to przejawiało się w przekroczeniu przez Radę Gminy władztwa planistycznego polegającego na ustaleniu zasad zagospodarowana dla działki nr [...] (nr [...] także) stanowiących własność skarżącej L. P. w taki sposób, że ich zastosowanie uniemożliwia realizację funkcji określonej w uchwale dla tej działki, co miało istotny wpływ na oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 października 2021 r., nr ZOA-VL7721.25.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Ze względu na powyższe mając na względzie kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmującą możliwość niezastosowania in concreto przepisu niezgodnego z treścią normy konstytucyjnej, wniesiono o niezastosowanie in concreto uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T., w zakresie postanowień dotyczących działki o numerze ewidencyjnym nr [...] w szczególności § 4 pkt 17 lit. j wykluczającego realizację budynku w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasu. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 386/20 dotyczy wyłącznie stanu prawnego innej działki, a także innego terenu, bo o symbolu "104 MN". Wydając ten wyrok Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał na istniejącą sprzeczność pomiędzy zapisami planu ustalającymi sposób zagospodarowania tej innej działki, i że sprzeczność ta występuje jedynie w odniesieniu do tej innej działki, z uwagi na jej specyficzne wymiary. Brak jest podstaw do twierdzenia, że ww. wyrok dotyczy także działki należącej do skarżącej. Skarżąca nadto nie wykazała aby podjęła próbę zaskarżenia planu miejscowego w zakresie dotyczącym jej nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego na etapie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej nie są uprawnione do oceny legalności planu miejscowego. Tym samym Sądy Administracyjne oceniające legalność decyzji o nakazie rozbiórki w tego rodzaju postępowaniu z uwagi na "granice sprawy" nie są także uprawnione do oceny legalności planu miejscowego. Z uwagi na zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 1 p.p.s.a.), zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne mogą działać tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Do źródeł prawa należą też akty prawa miejscowego – obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W głównej mierze argumentację skargi kasacyjnej należy oceniać zatem w kategoriach postulatów skierowanych do lokalnego normodawcy, jednak tego rodzaju argumentacja nie może w niniejszej sprawie stanowić skutecznej podstawy do podważenia obowiązywania planu miejscowego, który w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, znajdującej na terenie o symbolu "20 MR", wyklucza realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 metrów od ściany lasu (istniejącego lub przewidzianego w planie miejscowym) – z wyjątkiem ul. [...] w K. – § 4 pkt 17 lit. j planu miejscowego. W okolicznościach sprawy obiekt budowlany skarżącej jest usytuowany w odległości 15,70 m od ściany lasu znajdującej się na sąsiedniej działce nr [...]. Dlatego wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie zasadnie oceniono, że legalizację ww. samowoli budowlanej uniemożliwia brak zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego z tego powodu, że zrealizowany budynek letniskowy nie zachowuje odległości 30 metrów od ściany lasu. Ponadto w ramach argumentacji skargi kasacyjnej skarżąca nie wykazała aby z uwagi na ustalenia planu miejscowego i szerokość jej działki niemożliwym było zrealizowanie zabudowy w innym miejscu działki, w tym poprzez przeniesienie budynku w inne miejsce, tj. od strony sąsiedniej działki nr [...]. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 48 ust. 2 i nast. P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jeśli zaś chodzi o wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, należy wskazać, że w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie wskazują żadnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku. W tym miejscu należy wskazać, że sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie – przepisów K.p.a. Już chociażby z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego – jako błędnie sformułowane – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Poza tym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyrokując uwzględnił treść ww. wyroku o sygn. akt II SA/Lu 386/20, jak i inny wyrok, ustalając, że w wyniku tych wyroków nie stwierdzono nieważności § 4 pkt 17 lit. j planu miejscowego, ustanawiającego normę odległościową 30 m od ściany lasu, odnoszącą się m.in. do działki skarżącej. Ponadto w sprawie prawidłowo uwzględniono obowiązujący stan prawny i istniejący stan faktyczny na datę wydania zaskarżonej decyzji, a więc i plan miejscowy i plan urządzenia lasu. Dla wydania w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji administracyjnej nie mają znaczenia zaszłości historyczne dotyczące lasu. Organy administracyjne z uwagi na obowiązującą zasadę legalizmu są obowiązane uwzględnić stan prawny na datę wydania zaskarżonej decyzji. W tym zaś zakresie skarżąca nie wykazała aby aktualnie granica lasu przebiegała w innym miejscu niż to wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym aby normy planistyczne odnosiły się do jakiegoś innego przebiegu "ściany lasu". W omawianym zakresie nie można doszukać się uchybień w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a tym bardziej aby zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki została obarczona którąś z wad nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o stwierdzenie niezgodności planu miejscowego z Konstytucją, należy wskazać, że na poziomie oceny konstytucyjności możliwości ingerowania przez normy planistyczne w prawo własności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie występuje wskazywana przez skarżącą niezgodność z Konstytucją. W żadnym wypadku usprawiedliwienia odstąpienia od obowiązywania norm planistycznych nie mogą stanowić art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 K.c. w związku z art. 3 i art. 4 u.z.p., tym bardziej w kontekście obowiązywania zasady praworządności. Zasadniczo normy planistyczne do doskonały przykład tego w jaki sposób dopuszczalne jest ograniczanie prawa własności, w tym prawa do zabudowy. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. Jest to zaś w głównej mierze istota zagadnienia prawnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Natomiast współkształtowanie przez normy prawa administracyjnego, w tym z zakresu planowania przestrzennego, treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 K.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa – poddanie korzystania z nieruchomości rygorom wynikającym z treści wymogów planu miejscowego. Właściciel powinien mieć na względzie to, że ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym (wynikająca z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ obowiązujący system prawny wcale nie nadaje pierwszeństwa prawu własności nad innymi wartościami takimi jak: rozwój społeczno-gospodarczy państwa, wymagania ładu przestrzennego, czy też wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów leśnych. Poza tym żaden właściciel nieruchomości, planując wykorzystanie swojej nieruchomości, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej, nie ma zagwarantowanej przepisami prawa określonej możliwości zmiany otoczenia, które z uwagi na istniejące uregulowania prawne nie powinno ulegać zmianom. Ponadto należy skarżącej wskazać, że rozwiązania normatywne – w odniesieniu do ograniczenia skarżącej jej prawa własności – przewidują możliwość ochrony prawnej. To jednak od skarżącej zależy, czy i w jakim zakresie skorzysta z przysługujących jej uprawnień (np. zaskarżenia planu miejscowego w części dotyczącej jej nieruchomości). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.