II SA/Bk 73/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nowego świadectwa służby uchyla zaskarżony akt K. K. skargą złożoną za pośrednictwem organu w dniu 28 grudnia 2020r. zakwestionował wyrażoną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. pismem z [...] grudnia 2020r. (nr [...]) odmowę wydania nowego świadectwa służby uzupełnionego o informację o wysokości i składnikach uposażenia. Jak wynika z treści pisma odmawiającego wydania nowego świadectwa służby, odmowa nastąpiła po rozpatrzeniu wniosku K. K. z [...] maja 2019r. i po wyroku WSA w Białymstoku z 20 października 2020r. sygn. II SAB/Bk 135/20 zobowiązującym organ do załatwienia tego wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy. Odmawiając wydania skarżącemu nowego świadectwa służby organ powołał się na § 25 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020r., poz. 1113). Stwierdził, że przepis ten daje podstawę jedynie do wydania odpisu świadectwa służby. Organ nie może wydawać każdorazowo nowego świadectwa służby, w każdym czasie, gdy zwróci się o to były policjant. Świadectwo służby wydane mu po zwolnieniu ze służby (ewentualnie po wyczerpaniu trybu jego sprostowania) jest przechowywane przez organ a były policjant, w razie potrzeby może uzyskać jego odpis, co wyraźnie zostało wskazane w ust. 5 § 25 rozporządzenia. Sporządzenie duplikatu świadectwa polega na przygotowaniu identycznego jak oryginał odpisu tego świadectwa, który powinien zawierać wszystkie informacje zawarte w kopii świadectwa pracy, będącej w posiadaniu pracodawcy, konieczne do ustalenia uprawnień pracowniczych. Wniosek o zawarcie w świadectwie informacji o wysokości i składnikach uposażenia złożony po kilkunastu latach od zwolnienia ze służby, może prowadzić jedynie do podania tych informacji w odpisie świadectwa służby bądź w odrębnym zaświadczeniu. Były policjant bowiem przez kilkanaście lat posługiwał się wydanym mu świadectwem służby przed organami i instytucjami i jest ono dokumentem będącym źródłem ustalania różnego rodzaju uprawnień. W przypadku zaś wydania nowego świadectwa służby byłemu policjantowi, po kilkunastu latach ponownie przysługiwałoby prawo do złożenia wniosku o jego sprostowanie, co nie było intencją ustawodawcy. Co więcej, prowadziłoby do konieczności zniszczenia poprzednio wydanego świadectwa służby, którym – jak wskazano wyżej – policjant posługiwał się przez kilkanaście lat. Wydanie wiec nowego świadectwa służby zawierającego informację o wysokość i składnikach uposażenia nie jest zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. możliwe w każdym czasie a jedynie w granicach przewidzianych na sprostowanie świadectwa służby tj. w terminie 7 dnia od dnia otrzymania świadectwa służby po zwolnieniu z niej. Następnie organ podał, że Komendant Wojewódzki Policji w B. wydał skarżącemu świadectwo służby z [...] czerwca 2002r. a skarżący wniósł o jego sprostowanie. Wówczas organ postanowieniem z [...] lipca 2002r. odmówił wydania świadectwa służby o treści żądanej przez skarżącego a Komendant Główny Policji po rozpoznaniu zażalenia skarżącego postanowieniem z [...] października 2002r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał także, że w myśl § 18 ust. 4 Zarządzenia Nr 29 MSWiA z 11 czerwca 1997r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, które obowiązywało w dacie zwolnienia ze służby skarżącego, informacje o wysokości i składnikach uposażenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach, były zamieszczane w świadectwie na żądanie policjanta a skarżący we wniosku o sprostowanie świadectwa służby z 28 czerwca 2002r. nie wnosiło zamieszczenie w świadectwie również informacji o wysokości i składnikach uposażenia. Organ nadmienił, że skarżący może w każdym czasie zwrócić się o wydanie zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu na druku ERP-7, które to zaświadczenie zawiera szczegółowe informacje dotyczące uposażenia wypłacanego w okresie pełnienia służby. W skardze wniesionej do sądu K. K. zarzucił organowi brak podstawy prawnej do odmowy wydania nowego świadectwa służby w sytuacji, gdy wcześniejszą odmowę takiej czynności materialno- technicznej zakwestionował WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 576/19 wydając w dniu 15 października 2019r. wyrok uchylający odmowę wydania nowego świadectwa służby. Podkreślił, że wymieniony wyrok zapadł w takim samym stanie prawnym i faktycznym. Wskazał też na dwukrotne uwzględnienie przez WSA w Białymstoku skarg na bezczynność organu w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej odmowy (w sprawach II SAB/Bk 75/19 i II SAB/Bk 135/20). Oceniając działanie organu skarżący stwierdził, że organ nie respektuje prawomocnych wyroków sądu administracyjnego. Podkreślił, że przepis § 25 ust. 4 Rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013r. jest przepisem szczególnym i zastrzeżonym wyłącznie dla czynności w zakresie zawarcia w świadectwie służby informacji o nabytych uprawnieniach, wysokości i składnikach uposażenia. Ustawodawca nie zastrzegł terminu do złożenia wniosku o wydanie nowego świadectwa służby po zwolnieniu ze służby. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, wyznaczenie organowi terminu 7 dni do wydania nowego świadectwa służby w trybie § 25 ust. 4 Rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020r., poz. 1113), nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności, powiadomienie zwierzchniego organu nad Komendantem Wojewódzkim Policji w B. o stwierdzonych naruszeniach prawa, ukaranie organu grzywną stosownie do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi i obciążenie organu kosztami postępowania sądowego. Komendant Wojewódzki Policji w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że organ wykonał wyroki sądu wydane w sprawach o sygn. II SA/Bk 576/19 i II SAB/Bk 135/20 w ten sposób, że wydał skarżącemu uzupełnione świadectwo służby oraz w zakreślonym przez sąd terminie załatwił sprawę z wniosku skarżącego z [...] maja 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 lutego 2021r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 16 lutego 2021r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.). Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020r. – Dz. U. z 2020r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie. Skarga podlegała uwzględnieniu ale nie w zakresie wniosków zgłoszonych przez skarżącego. W uwzględnieniu bowiem skargi na inny, niż decyzja lub postanowienie, akt lub czynność organu (a takim aktem jest wyrażona pismem odmowa wydania świadectwa służby), sąd administracyjny może stosować wyłącznie środki określone art. 146 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej P.p.s.a.). Z art. 146 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., określający podstawy uchylenia decyzji lub postanowienia. Zatem, odnosząc podstawy uchylenia decyzji lub postanowienia na grunt skarg na akt organu administracji z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchyla akt organu administracji publicznej w sytuacji, gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 146 § 2 P.p.s.a. w sprawach ze skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd administracyjny może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisu prawa. Ustawodawca ani nie przewidział możliwości ukarania organu grzywną w sytuacji uwzględnienia skargi na akt organu administracji publicznej ani zobowiązania organu do wydania aktu w zakreślonym terminie, czego domaga się skarżący. Merytorycznie skarga jest oczywiście zasadna albowiem, jak słusznie zauważa skarżący, odmowa wydania nowego świadectwa służby nastąpiła w warunkach przesądzenia oceny prawnej sprawy przez sąd administracyjny. Jak wynika bowiem z wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2019r. sygn. II SA/Bk 576/19 sąd tymże wyrokiem orzekł o uchyleniu (na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.) wyrażonej pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2019r. (nr K.1241.199.2019.AA) odmowy wydania skarżącemu K. K. nowego świadectwa służby, o wydanie którego skarżący wystąpił do organu wnioskiem z [...] maja 2019r. W uzasadnieniu wymienionego wyroku sąd administracyjny stwierdził, że skarżący K. K. o wydanie nowego świadectwa służby, zawierającego informację o wysokości i składnikach uposażenia wystąpił wnioskiem z [...] maja 2019r. Sąd stwierdził też, nawiązując do orzecznictwa przywołanego w postanowieniu WSA w Białymstoku z 29 kwietnia 2019r. w sprawie II SA/Bk 221/19, że świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem czy czynnością materialno- techniczną ale informacją, która może być zmieniona w drodze sprostowania, natomiast pisemna odmowa wydania nowego świadectwa służby stanowi zaskarżalny do sądu administracyjnego akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd przesądził przy tym, że chodzi przypadek odmowy wydania nowego świadectwa służby na wniosek złożony już po zwolnieniu ze służby, o którym mowa w § 25 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych z 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013r., poz.644 ze zm.). Sąd stwierdził, że podobnie jak w przypadku odmowy sprostowania świadectwa służby należy przyjąć, że odmowa wydania nowego świadectwa służby zawierzającego informacje o wysokości i składnikach uposażenia oraz uzyskanych kwalifikacjach, dotyczy uprawnienia określonego przepisami prawa administracyjnego a w konsekwencji sądy administracyjne są właściwe rzeczowo w sprawie na odmowę wydania nowego świadectwa służby, zawierającego tego typu informacje. Prezentując ten pogląd Sąd nawiązał do wyroku NSA z 14 października 2015r. sygn. I OSK 341/14. Następnie skład orzekający w sprawie II SA/Bk 576/19 przesądził o prawie funkcjonariusza Policji do złożenia już po zwolnieniu ze służby, w każdym czasie, wniosku o wydanie nowego świadectwa służby. Zwrócił uwagę, że w dacie zwolnienia ze służby skarżącego K. K. obowiązywało zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSWiA z 1997 r. nr 5, poz. 49). W § 18 ust. 3 tego zarządzenia przewidziano, jakie informacje należy podać w świadectwie służby. Zgodnie natomiast z treścią § 18 ust. 4 postanowiono, że na żądanie policjanta w świadectwie służby należy podać także informacje o wysokości i składnikach uposażenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach. Poza tym w § 20 dopuszczono tryb sprostowania świadectwa służby oraz jego uzupełnienia w razie zmiany rozkazu personalnego wpływającego na treść świadectwa służby (§ 21). Sąd uznał, że okoliczność, iż skarżący nie zażądał w trybie § 18 ust. 4 Zarządzenia z 1997r. zmieszczenia w świadectwie służby również informacji o wysokości i składnikach uposażenia, nie oznacza, że nie może tego uczynić pod rządami aktualnie obowiązujących przepisów w tym zakresie. Przepis ten nie uzależniał bowiem złożenia takiego żądania od jakiegokolwiek terminu. Również aktualnie obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości uzupełnienia świadectw służby wydanych w przeszłości informacje dotyczące wysokości i składnikach uposażenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644 ze zm.) w § 25 ust. 3 zawiera obowiązkowe elementy, jakie powinno zawierać świadectwo służby oraz przewiduje w § 25 ust. 4, że w świadectwie służby zamieszcza się także informacje o wysokości i składnikach uposażenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach, jeżeli policjant złożył w tej sprawie pisemny wniosek co najmniej 7 dni przed zwolnieniem ze służby. W razie złożenia wniosku już po zwolnieniu ze służby prawodawca postanowił, że wydaje się nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Podobnie jak i w poprzednio obowiązujących aktach, rozporządzenie z 2013 r. reguluje również tryb uzupełnienia, w sytuacji zmiany rozkazu personalnego wpływającego na treść świadectwa służby (§ 30). Sąd wyraził jednoznaczny pogląd, że przepis § 25 ust. 4 Rozporządzenia z 2013 r. nie ogranicza żadnym terminem prawa byłego policjanta do żądania zamieszczenia w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. W przypadku takiego wniosku należy wydać nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia jego złożenia, o czym jednoznacznie stanowi zdanie drugie tego przepisu. Odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego uzasadniona uchybieniem terminu do jego złożenia była zatem bezpodstawna. Organ błędnie identyfikował żądanie w zakresie zamieszczenia w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia jako żądanie sprostowania takiego świadectwa. Instytucja sprostowania świadectwa służby uregulowana została bowiem odrębnie w przepisie § 28 tego aktu, a przepis § 25 ust. 4 Rozporządzenia nie wskazuje, aby w przypadku wniosku o zamieszczenie informacji o wysokości i składnikach uposażenia, złożonego po ustaniu służby, termin ów wynosił – podobnie jak w przypadku wniosku o sprostowanie świadectwa służby - 7 dni od dnia jego otrzymania. Sąd stwierdził, że jedynie możliwość żądania sprostowania świadectwa służby jest jednoznacznie ograniczona terminem. Natomiast dane o tym, jakie uposażenie było wypłacane funkcjonariuszowi, jeżeli znajdują się w dyspozycji organu, powinny zostać zamieszczone w świadectwie służby, o ile wnosi o to policjant, nawet po zakończeniu służby. Powyższe wprost wynika z przywołanego § 25 ust. 4 Rozporządzenia z 2013r. Dlatego też sąd uznał w sprawie II SA/Bk 576/19, że bezpodstawna była odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego motywowana uchybieniem terminu czy możliwością wystąpienia o wydanie zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu na druku ERP-7 przekazywanym do ZUS. Wyrażona przez sąd w sprawie II SA/Bk 576/19 ocena prawna sprawy wiązała organ z mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną sprawy oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (vide: wyrok NSA z 19 października 2007r. sygn. II FSK 1128/06). Między sprawą o sygn. II SA/Bk 576/19 a sprawą niniejszą zachodzi pełna tożsamość przedmiotowo- podmiotowa. Zaskarżona teraz odmowa wydania skarżącemu K. K. nowego świadectwa służby nastąpiła po rozpoznaniu wniosku strony z [...] maja 2019r. tj. tego samego, który był objęty odmową wyrażoną pismem z [...] października 2019r., uchyloną przez sąd w sprawie o sygn. II SA/Bk 576/19. Od daty wydania wyroku w sprawie II SA/Bk 576/19 do dnia obecnego orzekania przez sąd nie uległy zmianie okoliczności faktyczne sprawy ani nie uległ zmianie stan prawny, stanowiący podstawę prawną dla rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] maja 2019r. Nadal obowiązuje Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1113), którego przepisy zostały ocenione przez sąd w sprawie o sygn. II SA/Bk 576/19 jako dające skarżącemu K. K. podstawę do wnioskowania o wydanie nowego świadectwa służby, zawierającego informację o wysokości i składnikach uposażenia. Komendant Wojewódzki Policji w B. wbrew wiążącej go ocenie prawnej wyrażonej wyrokiem sądu w sprawie II SA/Bk 576/19, odmówił po raz kolejny wydania skarżącemu nowego świadectwa służby z argumentacją stanowiącą polemikę ze stanowiskiem sądu wyrażonym w wiążącym wyroku. Z uwagi na to, że obecny skład orzekający, związany stanowiskiem sądu wyrażonym w sprawie II SA/Bk 576/19 nie może formułować odmiennej oceny prawej sprawy, która pozostawałaby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem, odmowę wydania nowego świadectwa służby wyrażoną pismem z [...] grudnia 2020r. (nr [...]) sąd uchylił (art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).