II SA/Bk 221/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym skargi K. K. na świadectwo służby z dnia [...] czerwca 2002 r. wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę K. K. w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. sformułował trzy żądania: 1) stwierdzenia nieważności i uchylenia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: KWP) z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]; stwierdzenia nieważności i uchylenia postanowienia Komendanta Głównego Policji (dalej: KGP) z dnia [...] października 2002 r. nr [...]; stwierdzenia nieważności dotychczasowego świadectwa służby wystawionego przez KWP w B. w dniu [...] czerwca 2002r.; 2) poinformowania poprzez przesłanie wyroku do wiadomości do ZUS Oddział w G. "w zakresie rozpatrywanej sprawy o naliczenie kapitału początkowego"; 3) ustalenia wyrokiem sądu, ponad informacje zawarte w pierwotnym świadectwie służby, uprawnień wynikających z pełnienia służby jakich nie określa dotychczasowe świadectwo służby (skarżący szczegółowo wskazał, jakich okresów dotyczy żądanie). W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że do KWP złożył dwa wnioski: z dnia [...] października 2018 r. oraz ponowny z dnia [...] stycznia 2019 r. Dotyczyły one dwóch zagadnień, tj. zamieszczenia w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia "w trybie § 25 ust. 4 rozporządzenia MSWiA" oraz sprostowania świadectwa służby w zakresie jego niedostatków, które wymienił. KWP postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił uwzględnienia żądania, a KGP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji. Po wniesieniu ponaglenia na niedziałanie KWP mające miejsce, zdaniem skarżącego, po wydaniu postanowienia kasacyjnego przez KGP, organ pierwszej instancji wystosował do skarżącego w dniu [...] lutego 2019 r. pismo informujące z dnia [...] lutego 2019 r., w którym uzasadnił odmowę wydania świadectwa służby "w trybie § 25 ust. 4 rozporządzenia MSWiA". W skardze skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. oraz wskazał, że jest ono antydatowane. W jego ocenie - wbrew argumentom organu - wniosek w zakresie świadectwa służby może być złożony po zwolnieniu ze służby w okresie bezterminowym, a organ ma obowiązek wydać nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia złożenia takiego wniosku. Jak wskazał, przepis § 25 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 maja 2013 r. "nie dopuszcza możliwości odmowy wydania nowego świadectwa służby uzupełnionego o informacje o wysokości i składnikach uposażenia". W pozostałym zakresie skarżący wskazał na wykluczające się, jego zdaniem, stanowisko KWP, który: poinformował, że spraw w zakresie świadectw służby nie załatwia się decyzją administracyjną, a jednocześnie wymienił w swoim uzasadnieniu decyzje/postanowienia, które zostały wydane w tym przedmiocie. Dlatego, w ocenie skarżącego, "wskazane Postanowienia KWP i KGP są nieważne i podlegają uchyleniu, organy nie miały prawa rozstrzygnąć sprawy i wydać takich decyzji w ogóle, co zresztą przyznaje sam organ". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił w sposób następujący: - K. K. zwrócił się do KWP z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2002 r. o sprostowanie świadectwa służby, który to wniosek został rozpoznany postanowieniem KWP z dnia [...] lipca 2002 r. (o odmowie wydania świadectwa służby o żądanej treści), następnie utrzymanym w mocy przez KGP postanowieniem z dnia [...] października 2002 r., które nie zostało zaskarżone i pozostaje w obrocie prawnym; - K. K. zwrócił się do KWP z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. o sprostowanie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. We wniosku wskazał przepis art. 113 § 2 K.p.a. Ten wniosek został rozpoznany postanowieniem KWP z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie sprostowania i udzielenia wyjaśnień wątpliwości co do treści rozkazu nr [...]. Od postanowienia zostało złożone zażalenie. Z odpowiedzi na skargę również wynika, że w ocenie organu wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. został złożony na skutek niezrozumienia działania KWP podjętego na skutek wniosku skarżącego dnia [...] października 2018 r. We wniosku tym K. K. zwrócił się do KWP "o usunięcie rażącego naruszenia prawa i ponowne wystawienie świadectwa służby zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym". Ten wniosek został rozpoznany postanowieniem odmownym KWP z dnia [...] listopada 2018 r. wydanym na podstawie art. 219 K.p.a., jednakże KGP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji wskazując, że w sprawie wyłączone jest zastosowanie ww. przepisu. Wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. został zatem złożony na skutek otrzymania przez skarżącego postanowienia KGP z dnia [...] stycznia 2019 r. i w wyniku jego niezrozumienia. Przyznał także organ, że w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], uwzględniając stanowisko KGP, wyjaśniono skarżącemu powody odmownego załatwienia wniosku o sprostowanie świadectwa służby. Zarządzeniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Przewodniczący Wydziału II ustalił, że pismo skarżącego z dnia 28 lutego 2019 r. zawiera trzy skargi: - skargę na postanowienie KGP z dnia [...] października 2002 r., którą zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Bk 220/19; - skargę na postanowienie KWP z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], którą zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Bk 219/19; - skargę na świadectwo służby wydane przez KWP, którą zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Bk 221/19 (sprawa niniejsza). W dniu 26 kwietnia 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo z dnia 20 kwietnia 2019 r. stanowiące odpowiedź skarżącego na stanowisko organu z odpowiedzi na skargę. W ocenie skarżącego, organ Policji nie rozpoznał sprawy w granicach złożonego wniosku i sprowadził sprawę jedynie do sprostowania świadectwa służby. Tymczasem wniosek zawierał żądanie zamieszczenia w treści świadectwa służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia, tj. informacji w trybie § 25 ust. 4 rozporządzenia MSWiA. W tym zakresie sprawa nie została rozpoznana. Skarżący przedstawił w jaki sposób na przestrzeni lat orzekano odnośnie istnienia jego stosunku służbowego, tj. wymienił rozkazy służbowe dotyczące rozwiązania stosunku służbowego oraz wskazał na wydane w jego sprawie orzeczenia sądów administracyjnych podważające rozkazy personalne organów Policji. Podkreślił, że w wydanym mu świadectwie służby powinno być odzwierciedlone przywrócenie go do służby wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2001 r. w sprawie o sygnaturze II SA 1385/01. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest świadectwo służby wystawione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w dniu [...] czerwca 2002 r. (a nie, jak błędnie wskazuje skarżący, w dniu [...] czerwca 2002 r.). Sąd również zauważa, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący został poinformowany o sposobie zarejestrowania jego pisma z dnia 28 lutego 2019 r. stanowiącego skargę m.in. w sprawie niniejszej. Został zatem poinformowany, że skarga zarejestrowana w sprawie II SA/Bk 221/19 dotyczy treści świadectwa służby. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 18 kwietnia 2019 r. Skarżący do sposobu zarejestrowania skargi w sprawie niniejszej zastrzeżeń nie zgłosił. Zakres kognicji sądów administracyjnych wynika ściśle z przepisów prawa, tj. z art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w tym przepisie. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. lub na bezczynność (zaniechanie) w podjęciu konkretnego aktu (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 P.p.s.a.). Zdaniem Sądu, z żadną z takich sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem, jak również nie jest czynnością materialno – techniczną. Stanowi jedynie informację, która może być zmieniona w drodze sprostowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "świadectwo służby jest dokumentem mającym charakter ściśle informacyjny, którego treść zawiera wyłącznie elementy będące powtórzeniem elementów wynikających z dokumentu statuującego zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Oznacza to, iż świadectwo służby nie może i nie zawiera żadnych elementów kształtujących sytuację prawną zwolnionego funkcjonariusza, takie elementy zawiera i tę sytuację prawną kształtuje chociażby decyzja o zwolnieniu ze służby. Idąc dalej, dane zamieszczone w świadectwie służby mogą ulec zmianie, modyfikacji wyłącznie w przypadku zmiany, modyfikacji dokumentu źródłowego, z którego pochodzą" (vide wyrok w sprawie I OSK 1095/12 z dnia 13 lutego 2013 r. oraz dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl wyrok w sprawie III SA/Kr 1730/12 z dnia 30 października 2013 r.). W kontekście możliwości uznania świadectwa służby za czynność materialno – techniczną z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazuje się także, że taka czynność powinna spełniać określone wymagania, tj. nie może być decyzją lub postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, które byłyby zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; musi zostać skierowana do konkretnego, indywidualnie określonego adresata; musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, o których treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem świadectwo służby nie spełnia co najmniej warunku "zewnętrzności", bowiem w istocie potwierdza jedynie w sposób pisemny przebieg służby (por. np. postanowienie z dnia 30 lipca 2018 r., III SA/Gd 396/18, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że świadectwo służby nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Jest natomiast dokumentem prywatnym potwierdzającym przebieg służby funkcjonariusza w danej formacji (np. wyrok w sprawie I OSK 889/07 z dnia 29 maja 2008 r., CBOSA). O treści świadectwa służby decyduje zatem prawodawca a nie pracodawca wystawiający świadectwo. Jak wynika z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), która to regulacja jest identyczna obecnie jak i w okresie wystawiania skarżącemu świadectwa służby w dniu 25 czerwca 2002 r., policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, policjant może żądać sprostowania świadectwa służby oraz może odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie w terminie 7 dni od dnia otrzymania opinii. W ust. 3 wskazano, że szczegółowe dane, które należy podać w świadectwie służby oraz w opinii o służbie, a także tryb wydawania i prostowania świadectw służby oraz odwoływania się od opinii o służbie, określa minister właściwy do spraw wewnętrznych w przepisach wydanych na podstawie art. 81. Powyższe oznacza, że o ile świadectwo służby nie stanowi czynności materialno – technicznej (Sąd podziela w całości wyżej wskazane poglądy orzecznictwa na ten temat), o tyle czynność materialno – techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. stanowi sprostowanie świadectwa służby (vide np. wyrok w sprawie I OSK 341/14 z dnia 14 października 2015 r., CBOSA). W konsekwencji, to nie świadectwo służby podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego ale czynność odmowy jego sprostowania. Jak wskazał NSA w wyżej wskazanej sprawie I OSK 341/14, w przypadku odmowy uwzględnienia żądania sprostowania świadectwa służby należy przyjąć, że odmowa ta dotyczy uprawnienia określonego przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne są właściwe rzeczowo w sprawie ze skargi na odmowę sprostowania świadectwa służbowego policjanta. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że toczyły się, wskazane zarówno przez skarżącego jak i przez organ, postępowania w przedmiocie świadectwa służby, w tym: postępowania w przedmiocie wydania świadectwa służby o żądanej treści (vide postanowienia KWP z dnia [...] lipca 2002 r. i KGP z dnia [...] października 2002 r. oraz vide postanowienia KWP z dnia [...] listopada 2018 r. i KGP z dnia [...] stycznia 2019 r.) oraz postępowanie w przedmiocie sprostowania (postanowienie KWP z dnia [...] lutego 2019 r., zaskarżone zażaleniem do KGP). W tamtych zatem postępowaniach mogło dojść do rozstrzygania o zasadności dokonania zmian w świadectwie służby w kierunku oczekiwanym przez skarżącego. Zaskarżenie zaś bezpośrednio świadectwa służby do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, niezależnie od tego – jak wskazuje skarżący w piśmie precyzującym skargę z dnia 20 kwietnia 2019 r – czy jego żądanie dotyczyło sprostowania świadectwa służby czy też podjęcia przez organ innych działań dotyczących treści tego świadectwa. Dodać należy, że Sądowi z urzędu jest wiadomym, że skarżący złożył odrębną skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie sprostowania i wydania świadectwa służby po uchyleniu odmownego postanowienia tego organu z dnia [...] listopada 2018 r. przez Komendanta Głównego Policji postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. Sprawa ta jest przedmiotem odrębnego procedowania (II SAB/Bk 23/19). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.