II OSK 1741/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z.o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 122/22 w sprawie ze skargi G. sp. z.o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 122/22 oddalił skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. sp. z.o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonych nr L1, L2, L3, L4, L8, L9, L10 w budynku nr [...] na os. [...] w K. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do wykładni i zastosowania art. 2 ust. 1b ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej uwl), w którym jest mowa jest o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", jednakże wskazał, że wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, iż nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Jeżeli zatem lokal powstał po 1 stycznia 1995 r. musi też być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Natomiast przedmiotowe pomieszczenia nie spełniają żadnego (poza wydzieleniem trwałymi przegrodami budowlanymi) kryterium, by uznać je za lokale samodzielne. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1b uowl poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, iż jego dyspozycja nie obejmuje lokali, w stosunku do których po 1 stycznia 1995 r. nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania, podczas gdy literalna wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż swoją dyspozycją obejmuje on wszystkie budynki (i lokale) istniejące przed 1 stycznia 1995 r. bądź wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, niezależnie od zmian sposobu ich użytkowania; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące wywrzeć wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżone postanowienie naruszało art. 7a §1 Kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej - art. 2 ust. 1b uowl, w sposób sprzeczny z żądaniem strony, mimo braku jednoznacznych przesłanek tej odmowy; b) art. 151 Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżone postanowienia naruszało art. 8 Kpa poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy ww. postanowienia Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2021 r., mimo wydania go bez wyjaśnienia niejasności, które stanowiły podstawę uchylenia przez SKO w Krakowie w innym składzie pierwszego postanowienia Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2020 r. w tożsamym przedmiocie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...], tj. z pominięciem wytycznych organu wyższej instancji. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2 Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem, że w myśl art. 2 ust. 3 uwl starosta w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia bada spełnienie zarówno przesłanek odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (ust.2), jak również wymagań dotyczących zgodności z przepisami prawno-budowlanymi (ust. 1a). W świetle powyższego jedynie lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 uwl mogą zostać uznane za samodzielne. Tym samym dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu koniecznie jest zweryfikowanie nie tylko, czy dany lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w zakresie technicznym i funkcjonalnym, ale także w zakresie prawnym (por. wyroki NSA z: 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II 3778/19, 14 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 3432/18 i sygn. akt II OSK 3435/18, 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2641/21). 3.4. Warunki samodzielności lokalu w zakresie prawnym reguluje art. 2 ust. 1a uwl wskazując na konieczność zweryfikowania przez starostę czy ustanowienie nieruchomości lokalowej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Przy tym przesłanka ta stosownie do treści art. 2 ust. 1b uwl jest wyłączona w odniesieniu do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. 3.5. Oś sporu w niniejszej sprawie stanowi właśnie kwestia, czy zwolnienie z art. 2 ust. 1b uwl obejmuje swoim zakresem również lokale w budynkach zbudowanych przed tą datą, które faktycznie powstały po 1 stycznia 1995 r. wskutek prowadzonych w tych budynkach robót budowlanych. Literalna wykładnia tego przepisu, którą prezentuje skarżąca w skardze kasacyjnej, prowadziłaby do zastosowania zwolnienia w odniesieniu do takich lokali bez względu na to, że roboty budowlane zmierzające do faktycznego wydzielenia lokali zostały przeprowadzone po tej dacie. Natomiast wykładnia celowościowa, którą zastosowały organy oraz Sąd I instancji, biorącą pod uwagę okoliczności związane z wprowadzeniem tego przepisu w 2018 r. (por. H. Izdebski [w:] T. Barański, K. Buliński, H. Izdebski, Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2023, art. 2), prowadzi do wniosku, że dyspozycję art. 2 ust. 1b uwl można zastosować jedynie w odniesieniu do budynków, w których lokale te fizycznie istniały w tej dacie, a nie zostały "wykreowane" po tej dacie. 3.6. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do konieczności przyjęcia wykładni celowościowej art. 2 ust. 1b uwl. Zgodnie z tą wykładnią zwolnienie z zastosowania art. 2 ust. 1a dotyczy wyłącznie lokali zbudowanych przed 1 stycznia 1995 r., nieraz kilkadziesiąt lat temu w oparciu o całkiem inne ustalenia planistyczne i techniczno-budowlane, a co do których właściciel budynku nie skorzystał do wejścia w życie tego przepisu z uprawnienia do wydzielenia lokalu (np. lokale w starych budynkach komunalnych zajmowane przez najemców, którzy obecnie zgłosili wolę wykupu w trybie prawa pierwszeństwa). Tym samym fizyczne wydzielenie lokali wskutek przeprowadzenia robót budowlanych po tej dacie nie jest objęte zakresem wyłączenia z art. 2 ust. 1b uowl. Reasumując art. 2 ust. 1b może być podstawą wydania przez starostę zaświadczenia, jeżeli możliwe jest wykazanie za pomocą dostępnej dokumentacji historycznej wszelkich ewentualnych zmian w podziale lokali budynku w taki sposób, aby stan z daty składania wniosku o wydanie zaświadczenia pokrywał się z dokumentacją sporządzoną przed 1 stycznia 1995 r. W przepisie tym kluczowe znaczenie ma nie data wybudowania budynku, lecz data powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. 3.7. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest oczywisty, a mianowicie samodzielny lokal nr 1, z którego mają być wyodrębnione kolejne lokale samodzielne o przeznaczeniu innym niż mieszkalne powstał w 2014 r. i to z niego mają być wydzielone dalsze lokale, o których samodzielności ma zaświadczyć organ. Lokal ten nie mógł zatem w tym kształcie funkcjonować przed 1995 r. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. 3.8. Niezasadne są również oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 7a § 1 Kpa, dotyczący rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. W świetle art. 7a § 1 Kpa, przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sprawie, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem w szczególnym postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wnioskodawca domaga się przyznania mu określonego uprawnienia publicznoprawnego, którego uzyskanie jest niezbędne w celu kontynowania procesu prawnego wydzielenia odrębnych lokali. Po drugie, wynikająca z art. 8 § 2 Kpa zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. Postępowanie organu administracji pozostające w sprzeczności z przepisami prawa nie może prowadzić do powstania oczekiwań, których charakter byłby uzasadniony. Ponadto powołane postanowienie Kolegium z 24 marca 2021 r. nie stanowi utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw przez Kolegium. 3.9. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.