I GSK 1402/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 870/21 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr 1304-PT.411.29-30.2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 marca 2022 r. sygn.. akt I SA/Rz 870/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. P. (dalej określanego jako Skarżący) na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr 1304-PT.411.29-30.2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należnej składki na ubezpieczenie społeczne rolników za II kwartał 2021 roku oddalił skargę i orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi kosztów udzielonej z urzędu i nieopłaconej pomocy prawnej. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Zaskarżając wyrok w pkt 1 zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 41a ust 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 208, dalej określanej skrótem u.u.s.r.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku Skarżącego nie zaszły okoliczności umożliwiające umorzenie należnej składki na ubezpieczenie społeczne rolników za II kwartał 2021 roku, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż jego sytuacja życiowa i materialna dawała podstawy do umorzenia należności; naruszenie prawa procesowego, a to: 2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej określanej skrótem P.u.s.a) oraz art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnie 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. po 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej określanej skrótem K.p.a. ) poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w procesie wydawania decyzji wspomnianych przepisów, polegającego na wydaniu decyzji odmownej w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy dostarczył przesłanek uzasadniających istnienie ważnego interesu zainteresowanego oraz braku po jego stronie możliwości płatniczych. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego z urzędu, które to nie zostały uiszczone w całości, ani w części przez stronę skarżącą. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 1 P.p.s.a Argumenty na poparcie zarzutów kasacyjnych przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ponadto skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019r., II GSK 850/17, Lex nr 2636756). Zawarty w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297). Nie wystarczy w tym zakresie ogólne wskazanie w uzasadnieniu, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i stwierdzenie, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada zarzutów procesowych w postaci braku wykazania ich istotnego wpływu na wynik sprawy skutkuje stwierdzeniem o niezasadności w tym zakresie złożonej skargi kasacyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Uzasadniając ten zarzut stwierdził, że w sprawie nie dokonano wystarczających ustaleń faktycznych w kwestii możliwości zarobkowych skarżącego, jego stanu majątkowego, rodzinnego oraz zdrowotnego. Przy czym nie wskazuje, jakich dodatkowych, istotnych elementów nie uwzględniono w stanie faktycznym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę, że decyzja Prezesa KRUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Decyzja taka podlega jednak kontroli sądowej, bowiem ustawodawca nie pozostawił organowi całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia. Swoboda wyboru zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Artykuł 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. określa przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Przesłankami tymi są: ważny interes zainteresowanego, możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz pozwalający na to stan finansów funduszów KRUS. Ewentualne wystąpienie w sprawie powyższych przesłanek uprawnia Prezesa KRUS do umorzenia należności, ale nie sprawia, że organ ten ma obowiązek umorzenia tychże należności. Zadaniem organu administracji podlegającym kontroli sądowej było w przedmiotowej sprawie zbadanie, czy zaistniały przesłanki umorzenia nienależenie pobranych przez skarżącą świadczeń. Rolą Sądu I instancji było natomiast zbadanie, czy dokonana ocena została przez organ należycie uzasadniona. Mając zatem na uwadze zawarte w art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, Sąd I instancji zobowiązany był zbadać, czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera braków takich, jak niepełność, brak powiązania z materiałem dowodowym sprawy, brak wewnętrznej spójności lub zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że uzasadnienie decyzji organu administracji wskazanych wyżej braków nie zawiera. Z przytoczonego już art. 41a ust. 1 u.u.s.r. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej a z drugiej strony stan finansów funduszów. Zatem także działając na podstawie tej ustawy i podejmując decyzję uznaniową organ musi wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Prymat interesu społecznego nie może zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego wynikającej z art. 7 K.p.a. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek jest w ogóle możliwe oraz czy nie pozbawi ono zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli zostanie potwierdzone, że opłacanie należności nie jest możliwe lub, że ich zaspokojenie pozbawi zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie. Podkreślić także należy, że ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, zaś organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której Sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy zauważyć, że wniosek został przez Skarżącego uzasadniony pobieranym z GOPS zasiłkiem w kwocie 290 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia do 30 kwietnia 2021 r., trwającą pandemią, brakiem możliwości podjęcia pracy w kraju lub za granicą, dopłatami ARMIR, które będą prawdopodobnie wypłacane w listopadzie, padnięciem jedynej krowy w prowadzonym gospodarstwie w 2017 r. i brakiem wsparcia w zakupie kolejnego zwierzęcia oraz chorobą. Organ ustalił a Sąd pierwszej instancji te ustalenia zaakceptował, że w toku postępowania Skarżący składał oświadczenia i dokumenty dotyczące leczenia i wydatków. Dowody zakupu leków nie stanowiły potwierdzenia opisywanego stanu zdrowia; nie były do leki nabywane na podstawie recepty lub według wskazania lekarskiego. Z kolei wartość gospodarstwa rolnego Skarżącego o pow. 3,48 ha wynosi około 100.432,80 zł. i przekracza kwotę zaległości, które mogą być zabezpieczone hipotecznie. Szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego wynosi rocznie około 5.980,64 zł (414,42 zł miesięcznie). Kilkakrotnie przyznawano mu już ulgę w spłacie zadłużenia należności wobec KRUS przez umorzenie składek. Tytułem dopłat uzyskał za rok 2020 kwotę 3 794,91 zł, natomiast za rok 2021 r. wypłacono 999,48 zł. Z tytułu dzierżawy uzyskuje 250 zł, tytułem zasiłków z GOPS 1 155,68 zł, a od maja 2021 r. zasiłek wynosi po 228,84 zł. Wykazane wydatki obejmowały: podatek od nieruchomości 152 zł/rocznie, polisę ubezpieczeniową budynków rolniczych, mieszkalnych i gospodarczych 150 zł/rocznie, rachunki za prąd (prognozowane) za okres od 8 maja 2020 r. do 12 września 2021 r. na łączną kwotę 412,42 zł, paragony z apteki i za usługę weterynaryjną na łączną kwotę 152,24 zł oraz oświadczenie o cenie zakupu butli gazowych po około 50 zł. Zarówno Sąd pierwszej instancji, podobnie jak wcześniej w decyzji organ uznali, że stan zdrowia Skarżącego, który nie osiągnął jeszcze wieku uprawniającego do świadczeń emerytalnych. nie wyklucza pracy w gospodarstwie, ani podjęcia innej pracy zarobkowej, w celu poprawienia sytuacji finansowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że składki wskazane w decyzji to kwoty za okres trzech m-cy, łącznie wynoszące 429 zł. obejmują składkę emerytalną i składkę zdrowotną. Są to kwoty niewielkie i z całą pewnością możliwe do zapłacenia nawet przez osobę uzyskującą niewielkie dochody, zwłaszcza w zestawieniu do poziomu płacy minimalnej czy też przeciętnej w Polsce. Ponadto Sad pierwszej instancji wskazał, że przedstawione dokumenty w postaci decyzji GOPS i ulotek informacyjnych różnego rodzaju lekarstw nie uczyniły zadość wezwaniom organu. W konsekwencji uznał, że Skarżący nie wykazał w pełni swojej sytuacji majątkowej. Zaś stan zdrowia Skarżącego nie uniemożliwia mu podjęcia dodatkowej pracy W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organ administracji postępowanie dowodowe, uznając, że materiał dowodowy został, uwzględniając rozkład ciężaru dowodowego w rozpatrywanej, sprawie należycie zgromadzony i oceniony. Celem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie było zbadanie przez organ administracji sytuacji majątkowej Skarżącej, a przez to ustalenie, czy zaistniała przesłanka ważnego interesu Skarżącego wskazana w cytowanym wyżej art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Zgromadzone akta sprawy, jak i treść uzasadnienia wydanych decyzji wskazują, że organ administracji wypełnił wskazane wyżej obowiązki dotyczące postępowania dowodowego. Zaś Skarżący w zarzutach skargi kasacyjnej nie przytoczył żadnych faktów okoliczności, które w jego ocenie nie zostały przez Sąd pierwszej instancji i wcześniej przez organ rozważone bądź które, w jego ocenie zostały wadliwie ocenione. Zatem powyższy zarzut należało uznać za niezasadny. Odnosząc się do naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. przede wszystkim należy przywołać ich treść. Z pierwszego z nich wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Drugi zaś zawiera wiele jednostek redakcyjnych i przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w tym przepisie. Zatem autor skargi kasacyjnej winien był prawidłowo zredagować ten zarzut, precyzując, który konkretnie przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. naruszył Sąd pierwszej instancji. W takiej postaci jak przedstawiona w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu wymyka się spod kontroli Naczelnego Sadu Administracyjnego. Zauważyć także wypada, że wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nich unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Zarzut niedostatecznego rozważenia zastosowania art. 41a ust. 1 u.u.s.r. nie może być podnoszony poprzez powołanie art. 3 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2541/17, LEX nr 2724722). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 2 i P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3649/18, LEX nr 2656502). Tym samym postawiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieskuteczny. Rozpatrując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 41a ust. 1 u.u.s.r. trzeba wskazać, zgodnie z ugruntowanym poglądem, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie, stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Dlatego, gdy Skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Należy przy tym zauważyć, że co prawda w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego Skarżący wskazuje na błędną wykładnię art. 41a ust. 1 u.u.s.r., to jednakże konstrukcja tego zarzutu świadczy o tym, że w istocie dotyczy niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, oprócz poglądu, że w sprawie zaistniał ważny interes Skarżącego, bliżej nie określony, nie zdefiniowany, uzasadniający zastosowanie ulgi, nie zawarł szerszego wywodu potwierdzającego konkluzję autora skargi kasacyjnej. Z powyższych względów powyższy zarzut należało uznać za niezasadny. Konkludując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły legalności wyroku Sądu pierwszej instancji. Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.