VII SA/Wa 2048/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółki Wodnej w [...] na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Prezes Wód Polskich (dalej: PWP), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminnej Spółki Wodnej w [...] (dalej: GSW) uchylił w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej: [...][...]) z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, PWP stwierdził, że decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z [...] października 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a i art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), udzielił Przedsiębiorstwu [...] "[...]" A. M. i W. K. Sp. j. z siedzibą we [...], pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego, tj. do rowu melioracyjnego RR zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] [...], wylotem zlokalizowanym w km 3+280 na działce nr ew. [...], obręb [...] [...], pochodzących z terenu Zakładu Produkcyjnego "[...]" położonego w miejscowości [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku GSW z 1 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...][...] z [...] września 2019 r. w oparciu o przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., [...][...] postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] czerwca 2021 r. na podstawie art. 151 § 2 pkt 1 k.p.a. stwierdził wydanie ostatecznej decyzji z [...] września 2019 r. z naruszeniem prawa. Pismem z 24 czerwca 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji [...][...] złożyła GSW, wnosząc o jej uchylenie. We wskazanej wyżej decyzji z [...] sierpnia 2021 r. PWP wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania, podnosząc, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia powinno nastąpić, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania lub wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a także jeśli wniosek nie zawiera żadnych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Jak zauważył organ odwoławczy, GSW, występując z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2019 r., wskazała na pominięcie jej jako strony w ww. postępowaniu, czyli na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zgodnie z treścią art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W tym kontekście PWP podkreślił, że zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest okolicznością faktyczną, która powinna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Jak wynika z treści wniosku z 1 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2019 r., GSW dowiedziała się 6 lipca 2020 r. podczas przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z pracownikiem Zakładu Produkcyjnego "[...]", że zakład jest w posiadaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego. Skan ostatecznej decyzji [...][...] z [...] września 2019 r. oraz skan postanowienia z [...]października 2019 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w tej decyzji zostały przesłane na prośbę pracownika GSW drogą mailową przez pracownika Zakładu Produkcyjnego "[...]" 7 lipca 2020 r. PWP wyjaśnił, że dowiedzenie się przez stronę o decyzji oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia, a w związku z tym jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy (fakt intelektualny). Tym samym w takim przypadku nie ma znaczenia sama świadomość, że powinno się być stroną danego postępowania, ale akt wiedzy, iż taka decyzja została wydana. W tym kontekście organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż GSW dowiedziała się o decyzji [...][...] z [...] września 2019 r. [...] lipca 2020 r. (z jej treścią zapoznała się 7 lipca 2020 r.), natomiast z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wystąpiła do [...][...] dopiero w piśmie z 1 grudnia 2020 r., a więc po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, jak zauważył organ, mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której [...][...] po rozpatrzeniu wniosku GSW z 1 grudnia 2020 r. postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] września 2019 r., pomimo braku zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydał zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2021 r. Nakazywało to organowi odwoławczemu uchylić ww. decyzję i umorzyć postępowanie wznowieniowe prowadzone przez organ I instancji w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję PWP z [...] sierpnia 2021 r. pismem z 16 września 2021 r. złożyła GSW, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa wynikające z błędnego uznania, że złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...][...] z [...] września 2019 r. z uchybieniem terminu. Wyjaśnił, że o ostatecznej decyzji z [...] września 2019 r. dowiedział się 7 lipca 2020 r. Zaraz po powzięciu informacji pismem z 17 lipca 2020 r. zwrócił się do [...][...] o wyjaśnienie, dlaczego jako strona postępowania nie został poinformowany o prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, jak również dlaczego nie został poinformowany o zmniejszonym zakresie utrzymania drożności rowu RR i jego konserwacji. Organ całkowicie pominął treść pisma z 17 lipca 2020 r., skupiając się wyłącznie na wniosku z 1 grudnia 2020 r., który, jak uznał, został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Skarżący wskazał, że w piśmie z 1 grudnia 2020 r. nazwanym "Wniosek o ponowne wznowienie postępowania" nawiązał do pisma z 17 lipca 2020 r., które stanowiło kontynuację żądania wznowienia postępowania. Wprawdzie pisma z 17 lipca 2020 r. GSW nie nazwała wnioskiem, ale z samej jego treści można wyinterpretować, że chodziło jej o wznowienie postępowania. PWP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja PWP nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności. Wznowienie postępowania (art. 145-152 k.p.a.) to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem wydania jej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako tryb postępowania nadzwyczajnego umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może on prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1107/17), jak i w piśmiennictwie (por. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, red. K. Sobieralski, Warszawa 2018, s. 275) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. Odnosząc się do tego ostatniego wymogu, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że art. 148 § 1 k.p.a. kreuje wymaganie, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania powinno zostać wniesione do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powyższy termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasadne było odniesienie się przez PWP przy rozpatrywaniu odwołania GSW od decyzji [...][...] z [...] czerwca 2021 r. do wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. warunku, jako że miał rację organ odwoławczy podnosząc, że składając pismem z 1 grudnia 2021 r. podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...][...] z [...] września 2019 r. udzielającą Przedsiębiorstwu [...] "[...]" A. M. i W. K.i Sp. j. pozwolenia wodnoprawnego GSW uchybiła miesięcznemu terminowi umożliwiającemu jej wystąpienie o weryfikację decyzji wydanej w postępowaniu, w którym nie brała udziału, a okoliczność tę organ I instancji pominął, wydając postanowienie z [...] stycznia 2021 r. prowadzące do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie budzi zastrzeżeń Sądu przedstawiony przez PWP w treści zaskarżonej decyzji sposób rozumienia, jaki powinien być nadawany art. 148 § 2 k.p.a. Jest on niewadliwy, ponieważ odwołuje się w bezpośredni sposób do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjmuje się, że dowiedzenie się o decyzji należy traktować za równoznaczne uzyskaniu przez stronę informacji pozwalających zidentyfikować jej decyzję kończącą postępowanie, w którym nie brała udziału, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania jego wznowienia (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2083/17). Nie może ulegać wątpliwości, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji powinno być traktowane jako zdarzenie rozpatrywane na płaszczyźnie oceny faktów, jakie dotarły do strony, a nie sposobu ich rozważenia pod kątem sytuacji procesowej, w jakiej strona znajduje się. Trafnie zauważa się w tym kontekście w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że termin do wystąpienia o wznowienie liczony być powinien od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych jako podstawy wznowienia, nie ma bowiem wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r. sygn. II OSK 1670/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1223/14; wyrok NSA z 28 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3115/13). Zdaniem Sądu, PWP rozpatrzył i następnie ocenił materiał dowodowy sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...][...] w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Niespornością należało objąć okoliczność, że powzięcie wiedzy przez GSW o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie decyzji [...][...] z [...] września 2019 r. w dniu 6 lipca 2020 r. (notatka służbowa A. P. - pracownika GSW z 6 lipca 2020 r., akta adm.), a następnie otrzymanie jej kopii w dniu następnym oznacza, że żądanie wznowienia postępowania złożone w piśmie z 1 grudnia 2020 r. zostało sformułowane z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta powinna stanowić podstawę faktyczną wydania przez [...][...]postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), a jeżeli nie została ona dostrzeżona przez organ I instancji, który nieprawidłowo doprowadził do wznowienia postępowania, pomimo przedmiotowej przyczyny jego niedopuszczalności, organ odwoławczy w toku instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie prowadzone przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Z tego punktu widzenia treść rozstrzygnięcia nadanego zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r. nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W ocenie Sądu, PWP poddał w toku przeprowadzonego postępowania prawidłowej analizie złożone przez GSW pismo z 1 grudnia 2020 r. (k. 11) oraz pismo GSW z 17 lipca 2020 r. (k. 9), dochodząc do trafnej konkluzji różnicującej ich charakter procesowy. Pismo z 1 grudnia 2020 r. określone jako "Wniosek o ponowne wznowienie postępowania" powinno być traktowane jako podanie, w którym zostało zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z uwagi na zaistnienie przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nazwa nadana pismu przez skarżącego odpowiadała istocie oświadczenia procesowego w nim zamieszczonego. Nie zachodziły równocześnie warunki, by pismo z 17 lipca 2020 r. [...][...], mając na uwadze dyspozycję art. 63 § 2 w zw. z art. 147 k.p.a., mógł zakwalifikować jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...]września 2019 r., jeżeli w jego treści GSW, wskazując na przekazaną jej informację o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, zwróciła się wyłącznie z prośbą o wyjaśnienie, dlaczego nie została powiadomiona o prowadzonym postępowaniu i zmniejszonym zakresie utrzymania drożności rowu RR i jego konserwacji. W piśmie tym nie została ujawniona negatywna ocena działania organu powiązana z potrzebą ponownego przeprowadzenia postępowania w tejże sprawie z zapewnieniem udziału w nim skarżącego, ponieważ GSW ograniczyła się jedynie do wskazania, że powyższe wyjaśnienie, na którego otrzymanie liczy - "będzie niezbędne do bieżącej działalności spółki". Podjęta w skardze próba podważenia przez skarżącego prawidłowości zaskarżonej decyzji z uwagi na pominięcie przez organ przy ocenie wniosku o wznowienie ww. pisma z 17 lipca 2020 r. nie może być w tych warunkach skuteczna. Za nieuzasadnione uznać należy twierdzenie, że wniosek o wznowienie stanowił "kontynuację żądania wznowienia postępowania" zgłoszonego uprzednio 17 lipca 2020 r., jako że wskazane pismo takiego charakteru prawnego nie posiadało. Niewątpliwie można mówić o łączności obu pism, jednakże na płaszczyźnie informacyjnej a nie procesowej. Nie można nie zauważyć, że na sporne pismo z 17 lipca 2020 r. [...][...] udzielił GSW odpowiedzi w piśmie z [...] września 2020 r. znak [...] (k. 10), wyjaśniając powody nieuwzględnienia jej jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2019 r. Jeżeli uwzględnić treść wniosku o wznowienie zamieszczonego w piśmie z 1 grudnia 2020 r., żądanie w nim zgłoszone, jak należy przyjąć, wynikało z nabrania przez stronę wątpliwości względem prawidłowości stanowiska ujawnionego w przesłanym jej piśmie z 8 września 2020 r. Fakt następczego ocenienia w sposób odmienny powodów niedopuszczenia GSW do udziału w postępowaniu w oparciu o ponowną, jak wskazano we wniosku, "analizę posiadanej dokumentacji" nie stanowi okoliczności, która mogłaby potwierdzać zgłoszony w skardze zarzut względem legalności zaskarżonej decyzji PWP. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.