III OSK 3184/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 837/19 w sprawie ze skargi K. L. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od K. L. kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 837/19 w sprawie ze skargi K. L. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2019 o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. do rozpoznania wniosku K. L. z [...] sierpnia 2019 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz przyznał K. L. od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. sumę pieniężną w wysokości 500 złotych (pkt 3). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2019 roku K. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161) zwanej dalej "ustawą", powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością Komendantowi Powiatowemu Policji w P. Pismem z 9 września 2019 r., l.dz. [...], Komendant Powiatowy Policji w P. poinformował wnioskodawcę o braku podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku. Następnie, 23 września 2019 r. K. L. wniósł ponaglenie dotyczące bezczynności w postępowaniu administracyjnym, które zostało przekazane Komendantowi Wojewódzkiemu Policji z siedzibą w R. Pismem z 14 października 2019 r. organ pierwszej instancji przekazał organowi rozpatrującemu ponaglenie dokumentację sprawy oraz przedstawił stanowisko w sprawie ponaglenia. Postanowieniem z 22 października 2019 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności postępowania, albowiem brak jest przepisów regulujących sposób naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. K. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R., domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wnosił o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa przewiduje obowiązek załatwienia sprawy w zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w formie czynności materialno-technicznej (wypłaty świadczenia), zaś formę decyzji przewidziano tylko w przypadku odmowy. Tymczasem żadna z tych czynności nie została przez organ w przedmiotowej sprawie podjęta. Skutkiem wyroku TK jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, zatem art. 115a ustawy w dalszym ciągu obowiązuje w zakresie nieokreślonym w wyroku TK. Z tego względu Sąd Wojewódzki stwierdził bezczynność organu mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał go do rozpoznania wniosku strony skarżącej. Skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. a) art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis art. 115a w brzmieniu obowiązującym po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności wyrokiem TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w zakresie w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia pozwala organowi na rozpoznanie wniosku, b) niezastosowanie art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności wyrokiem TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w zakresie w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, podczas gdy zasadnym pozostawało zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu jak wyżej w związku z art. 7 i 8 Konstytucji RP i oddalenie skargi skarżącego, c) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności wyrokiem TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w zakresie w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia przez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ winien rozpoznać wniosek skarżącego stosując i interpretując art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu jak wyżej zgodnie ze wskazówkami ujętymi przez TK w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, podczas gdy przez orzeczenie mające moc powszechnie obowiązującą w rozumieniu przywołanego powyżej art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy rozumieć elementy sentencji orzeczenia sądu konstytucyjnego nie zaś także uzasadnienie tego wyroku. Ponadto Komendant zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." przez uwzględnienie skargi skarżącego i zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku skarżącego podczas gdy uwzględniwszy dyspozycję art. 6 k.p.a. zasadnym pozostawało oddalenie skargi z uwagi na brak podstaw prawnych do procedowania przez organ, b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, podczas gdy w chwili obecnej, przy uwzględnieniu wyroku TK z dnia października 2018 r. sygn. akt K 7/15 brak jest podstawy prawnej do procedowania przez organ, a tym samym organ nie mógł dopuścić się rażącej bezczynności, c) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności w sprawie i w konsekwencji przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, podczas gdy w chwili obecnej, przy uwzględnieniu wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 brak jest podstawy prawnej do procedowania przez organ, a tym samym organ nie mógł dopuścić się rażącej bezczynności, a w konsekwencji nie było podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z 23 października 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w R. przesłał decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z [...] października 2020 r. odmawiającą K. L. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W odpowiedzi na wezwanie z 16 listopada 2020 r. pismem z 30 listopada 2020 r. pełnomocnik organu oświadczył, iż podtrzymuje złożoną skargę kasacyjną. Pismem z 12 stycznia 2021 r. pełnomocnik organu przesłał decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] grudnia 2020 r. uchylającą ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z [...] października 2020 r., informując że wniosek K. L. zostanie przekazany Komendantowi Powiatowemu Policji w P. jako organowi właściwemu w sprawie. Następnie pismem z 29 stycznia 2021 r. pełnomocnik organu przesłał decyzję KPP w P. z [...] stycznia 2021 r. odmawiającą wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zasadne są zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Na wstępie przypomnieć trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Natomiast stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarga na bezczynność organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Sąd pierwszej instancji uznał, że Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. jest właściwy do rozpoznania wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, niewyjaśniając swojego stanowiska w tym zakresie. Tymczasem z lakonicznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że co prawda K. L. pismem z [...] sierpnia 2019 roku zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jednak Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. pismem z 27 sierpnia 2019 r. [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę Komendantowi Powiatowemu w P. zgodnie z właściwością rzeczową (jako organowi pierwszej instancji), informując o tym fakcie wnoszącego wniosek. Jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji to Komendant Powiatowy Policji w P. pismem z 9 września 2019 r. poinformował K. L. "o braku w chwili obecnej podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku". Komendant Wojewódzki Policji rozpoznał jedynie ponaglenie K. L. z 23 września 2019 r. dotyczące bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w P. w rozpoznaniu wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu. Postanowieniem z 22 października 2019r., Komendant Wojewódzki Policji uznał, że Komendant Powiatowy Policji w P. nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Stosownie do treści art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy/miejski Policji. Organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego/miejskiego Policji jest komendant wojewódzki Policji. Żaden przepis ustawy o Policji ani innych ustaw, nie zawiera normy, która wskazywałaby, że organem właściwym w I instancji w sprawach wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a tej ustawy jest komendant wojewódzki Policji. Zatem stosownie do treści art. 6f ustawy o Policji jest nim ostatni bezpośredni przełożony policjanta. Jak podał K. L. w skardze, organem, który zwolnił go ze służby był Komendant Powiatowy Policji w P. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że z ustaleń Sądu pierwszej instancji nie wynika aby właściwym w I instancji do rozpoznania wniosku K. L. z [...] sierpnia 2019 roku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop był Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. Zatem Sąd pierwszej instancji nie wykazał podstaw z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. do stwierdzenia bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w rozpoznaniu wniosku K. L. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego i zobowiązania go do rozpoznania tego wniosku. W konsekwencji, brak było też przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a. do uznania bezczynności za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznania K. L. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęte wyżej stanowisko czyni, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji poczyni szczegółowe ustalenia niezbędne do ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego i stosownie do tych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie co do zasadności skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od K. L. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. w całości z uwagi na to, że uwzględnienie skargi kasacyjnej było wynikiem uchybień Sądu i bierności Komendanta Wojewódzkiego Policji w kwestii ustalenia organu Policji właściwego do rozpoznania wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a okoliczność tą należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.