III OSK 2585/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 87/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w W. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 87/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Fundacji [...] w W. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 20 stycznia 2017 r. Fundacja [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta Krakowa (Grodzkim Urzędem Pracy w Krakowie) w sprawie odmowy przyjęcia ofert pracy złożonych przez Fundację na stanowiska: programista aplikacji w dniu 9 sierpnia 2016 r., projektant aplikacji mulimedialnych, animacji i gier komputerowych w dniu 10 sierpnia 2016 r., grafik w dniu 10 sierpnia 2016 r., specjalista do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., projektant grafik i multimediów w dniu 10 sierpnia 2016 r., specjalista do spraw reklamy i marketingu w dniu 10 sierpnia 2016 r., programista aplikacji w dniu 10 sierpnia 2016 r., specjalista ds. marketingu w dniu 16 sierpnia 2016 r., nauczyciel pedagog w dniu 24 sierpnia 2016 r., fotograf w dniu 24 sierpnia 2016 r., specjalista do spraw reklamy i marketingu w dniu 12 października 2016 r., realizator filmu wideo (wideofilmowiec) w dniu 12 października 2016 r. Fundacja wniosła o: zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do przyjęcia złożonych ofert pracy; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania, która miała cechy rażącego naruszenia prawa oraz przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 21 385,15 zł. Skarga została poprzedzona zażaleniem z 25 listopada 2016 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Krakowa, które zostało przekazane 12 grudnia 2016 r. do Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że odmowy przyjęcia ofert pracy były całkowicie niezasadne, ponadto informowano ją o stanowisku zwykłym pismem bez zachowania trybu administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ naruszył obowiązki wynikające z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o promocji zatrudnienia"), w szczególności z przepisu art. 36 ust. 5f, oraz negatywnie wpływał na lokalny rynek pracy, pozbawiając osoby bezrobotne i poszukujące pracy możliwości skorzystania z ofert pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżąca zgłaszała regularnie od 2014 r. oferty pracy z prośbą o wydanie informacji na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy, niezbędnej do wydania zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W okresie od 26 lutego 2015 r. do 30 grudnia 2015 r. do Grodzkiego Urzędu Pracy wpłynęło 89 ofert ze strony skarżącej na 99 wolnych miejsc pracy, natomiast do 13 maja 2016 r. organ zarejestrował 50 zgłoszonych ofert pracy na 86 miejsc. We wszystkich ofertach skarżąca jako główne miejsce wykonywania pracy wskazywała K., ul. D. Po kontroli Fundacji przeprowadzonej przez właściwe organy okazało się, że Fundacja występowała o zgodę na pracę cudzoziemców, wskazując jako miejsce wykonywania pracy K., ul. W. Pismem z 23 maja 2016 r. organ poinformował Fundację, że wycofuje się z realizacji wszystkich zgłoszonych ofert pracy i nie będzie przyjmował do realizacji kolejnych zgłaszanych ofert z powodu prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy w Krakowie postępowania kontrolnego. Pismem z 24 maja 2016 r. Fundacja zakwestionowała stanowisko organu, twierdząc, że Państwowa Inspekcja Pracy zaniechała czynności kontrolnych. Organ zweryfikował tę informację i uzyskał odpowiedź, iż czynności kontrolne zostały wstrzymane z uwagi na złożony przez skarżącą sprzeciw na zasadność prowadzenia czynności kontrolnych, a sprawę rozpatruje Sekcja Kontroli Wewnętrznej w Głównym Inspektoracie Pracy w Warszawie. W dniach 9, 10, 15, 18 i 24 sierpnia 2016 r. skarżąca dokonała kolejnych zgłoszeń ofert pracy, których organ nie przyjął do realizacji, oczekując od Głównego Inspektoratu Pracy w Warszawie odpowiedzi w sprawie. Stanowisko wyraził w pismach z dnia [...] sierpnia 2016 r. i z dnia [...] października 2016 r. W piśmie z 27 stycznia 2017 r. Wojewoda Małopolski podniósł, iż Prezydent Miasta Krakowa nie pozostaje w przewlekłości wobec kierowanych przez skarżącą zgłoszeń ofert pracy, gdyż stosując formę pisemną (zgodnie z przepisami), poinformował o powodach odmowy przyjęcia ofert pracy. Rozpatrzenie zgłoszenia ofert pracy nie następuje zdaniem organu w formie decyzji administracyjnych, a długość postępowania uzasadniona była ustawowym obowiązkiem kontroli organu, czy pracodawca nie jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przez niego przepisów prawa pracy. Wyrokiem z 10 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że przepisy nie statuują obowiązku organu wydania decyzji w razie nieprzyjęcia oferty pracy. Powyższy wyrok został uchylony i sprawę przekazano Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2255/17. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał w szczególności, że w jego ocenie "brak wskazania w powyższych przepisach [ustawy o promocji zatrudnienia] formy jaką przybiera odmowa przyjęcia oferty pracy, nie stanowi przeszkody dla uznania, że przedmiotowa sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji". Nadto wskazał, że "rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę. W sytuacji sformułowania oceny, że organ prowadził postępowanie przewlekle, rolą Sądu pierwszej instancji będzie rozważenie kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie, czy przewlekłość miała charakter rażący, a także rozpoznanie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej". Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca Fundacja wywodziła, że Prezydent Miasta Krakowa podejmuje w sprawie zgłoszonych przez nią 12 ofert pracy działania pozorne i przedłużające postępowanie, w szczególności przedstawiając skarżącej powody nieprzyjęcia ofert pracy na piśmie bez zachowania formy przewidzianej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzji). Skarżąca nie zgadzała się przy tym z podstawowym argumentem organu, iż nieprzyjmowanie ofert pracy ma związek z postępowaniem kontrolnym prowadzonym w Fundacji przez Państwową Inspekcję Pracy, gdyż jak twierdziła, takie postępowanie nie toczy się. Skarżąca twierdziła, że Prezydent Miasta Krakowa dopuszcza się przewlekłości postępowania w sprawie zgłoszonych przez nią ofert pracy i nie wydaje w sprawie decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie przed Prezydentem Miasta w sprawie zgłoszonych przez skarżącą ofert pracy nie nosiło znamion przewlekłości. Akta sprawy potwierdzają zgłoszenie przez Fundację opisanych w skardze ofert pracy. Organ w odniesieniu do tych ofert wystosował w odpowiedzi następujące pisma: z dnia [...] sierpnia 2016 r. informujące, że zgłoszenia z dnia 9 i 10 sierpnia 2016 r. nie zostają przyjęte do realizacji z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy; z dnia [...] sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 16 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy; z dnia [...] sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 24 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy oraz z dnia [...] października 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 12 października 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy. Odpowiedzi organu następowały zatem po kilku dniach od dnia zgłoszenia ofert. W każdym przypadku termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zachowany. Sąd ten wskazał, że ww. pismom nie nadano nazwy "decyzja", jednak z uwagi na ich treść należy przyjąć, że zawierają one podstawowe elementy konstrukcyjne, tworzące decyzję administracyjną. Spośród elementów budowy decyzji wymienionych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") za konieczne i wystarczające do uznania działania administracji za decyzję uznaje się bowiem oznaczenie organu, od którego oświadczenie to pochodzi, oznaczenie jego adresata, treść oświadczenia, które składa z zamiarem wywołania skutków prawnych (rozstrzygnięcie), podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby, która je złożyła. Stwierdzenie, że konkretne działanie administracji spełnia te wymagania, pozwala oceniać je na podstawie przepisów k.p.a. o postępowaniu jurysdykcyjnym, jak również poddać kontroli sądu administracyjnego. Pozostałe elementy decyzji administracyjnej wymienione w art. 107 § 1 mają mniej doniosłe znaczenie, ale ich brak może prowadzić do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego (por. M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 765). Również NSA, w szczególności w wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982/9, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, stwierdził, że "1. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pisma, które organ skierował do skarżącej, informujące, że zgłoszenia nie zostają przyjęte do realizacji, z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, posiadają elementy konstruktywne, tworzące decyzje administracyjne, to jest oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis. Nie zawierają natomiast wszystkich określonych w art. 107 k.p.a. elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, jednak kwestia ta pozostaje poza zakresem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu dotyczącym przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Sąd w niniejszym postępowaniu nie dokonywał oceny podjętych przez organ decyzji w rozumieniu zasadności nieprzyjęcia ofert pracy skarżącej. Kontrolował jedynie terminowość i prawidłowość podjętych w sprawie czynności organu zmierzających do zakończenia postępowania. Kontrola w tym zakresie wykazała, że organ nie dopuścił się przewlekłości w prowadzonych postępowaniach, gdyż wymienionymi wyżej pismami, które w ocenie organu stanowią decyzje administracyjne, choć nie zawierają wszystkich wymaganych prawem elementów, organ zakończył postępowania w sprawie ofert skarżącej, co nastąpiło to bez uchybienia terminom instrukcyjnym wynikającym z art. 35 k.p.a., jak również bez zbędnej zwłoki i bez podejmowania czynności zbędnych czy też pozornych. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Fundacja reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w podwójnej wysokości oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy w postaci art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuprawnionym uznaniu, iż odpowiedzi na pisma skarżącej, sporządzone przez organ w okresie od [...] sierpnia do [...] października 2016 r., stanowiły decyzje administracyjne w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania w sytuacji, kiedy wskazane pisma w rzeczywistości nie posiadały wszystkich cech decyzji administracyjnej wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. i nie mogą być za takowe uznane, w efekcie czego nastąpiło niezachowanie odpowiedniej formy zakończenia sprawy, a organ do dnia dzisiejszego pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 36 § 1 oraz 37 § 1 i 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi wobec nieuprawnionego uznania, iż organ dochował terminu przewidzianego w art. 35 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie została wydana ani jedna decyzja administracyjna stanowiąca o zakończeniu i rozstrzygnięciu sprawy, a organ nie podjął żadnych faktycznych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a jedynie w odpowiedzi na pisma Fundacji w okresie od [...] sierpnia do [...] października 2016 r. powoływał się na nieaktualne informacje o kontroli zaczerpnięte z pisma Państwowej Inspekcji Pracy z [...] lipca 2016 r. (nr [...]), a co za tym idzie odpowiedź organu na pismo z [...] października 2016 r. oparte było jedynie na informacji z pisma uzyskanego 3 miesiące wcześniej, które w świetle pozostałych zarzutów zdezaktualizowało się znacznie wcześniej, a zatem działanie organu nosiło znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania, a wszelkie podejmowane w sprawie czynności charakteryzowały się pozornością; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a. polegające na całkowitym i niczym nieuzasadnionym zlekceważeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku oceny prawnej oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2255/17, a w konsekwencji jego nieuwzględnienie i wydanie wyroku stojącego w sprzeczności ze stanowiskiem i oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Fundacja odniosła się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazała, że odmowne odpowiedzi organu na oferty Fundacji nie stanowią decyzji administracyjnych, bowiem nie spełniają wymagań z k.p.a., co za tym idzie postępowania wszczęte tymi ofertami trwają nadal i nie sposób uznać ich za zakończone. Wobec powyższego jako całkowicie logiczny i oczywisty jawi się fakt, iż sprawa, która nie została w żaden sposób rozstrzygnięta od ponad trzech lat, dotknięta jest wadą nieuzasadnionej przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei kierowanie do skarżącej pism odmawiających przyjęcia złożonych przez nią ofert i brak jakiegokolwiek merytorycznego i zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa zakończenia każdego z toczących się postępowań to działania noszące cechy pozorności oraz z perspektywy czasu mogące zostać ocenione jako zupełnie zbędne dla całości przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się i całkowicie pominął wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli wspomniane wcześniej pisma należałoby zakwalifikować jako decyzje administracyjne i uznać, że zakończyły postępowania prowadzone przed organem to Naczelny Sąd Administracyjny z całą pewnością zauważyłby taką konieczność i wskazał to w treści uzasadnienia wyroku z 10 maja 2019 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Zarządzeniem z 25 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na ww. pismo organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, natomiast Fundacja nie udzieliła odpowiedzi. Zarządzeniem z 13 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym). Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały w ten sposób, iż jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w związku, bądź z art. 107 § 1 k.p.a., bądź z art. 35 § 1, 36 § 1 oraz 37 § 1 i 2 k.p.a. wychodząc z założenia, że przepisy te zostały naruszone, gdyż w sprawach zainicjowanych jego pismami szczegółowo opisanymi uprzednio nie doszło do wydania decyzji. Istota sprawy wiąże się tym samym z oceną, czy pisma skierowane przez organ do skarżącej w dniu [...] sierpnia 2016 r., w dniu [...] sierpnia 2016 r., w dniu [...] sierpnia 2016 r. oraz w dniu [...] października 2016 r. w odpowiedzi na wcześniejsze wnioski skarżącej stanowiły decyzje administracyjne w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 k.p.a., gdyż organ nie nazwał je decyzjami i nie zawierały one wszystkich elementów, o jaki mowa w tym przepisie, w tym pouczenia strony o możliwości wniesienia odwołania. W obu zarzutach autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jakoby odpowiedzi organu na pisma skarżącej stanowiły decyzje administracyjne, przy czym poza zaprzeczeniem nie przywołuje merytorycznych argumentów na poparcie swojego stanowiska prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosi jedynie, iż w jednym z pism (pismo z [...] października 2016 r.) organ wskazał, że rozpatrzenie zgłoszenia ofert nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie jest to jednakże argument natury prawnej odnoszący się do oceny charakteru prawnego pism zawierających odpowiedzi organu adresowane do skarżącej. Jest niewątpliwe, że z przepisu art. 36 ust. 5f i 5g ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.) nie wynika wprost forma odmownego załatwienia sprawy przyjęcia ofert pracy Dopiero mocą prawomocnego wyroku z 10 maja 2019 r. , sygn. akt I OSK 2255/17, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że sprawa odmowy przyjęcia ofert pracy uregulowana w przepisach art. 36 ust. 5f i 5g ustawy o promocji zatrudnienia jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie badając sprawę Sąd pierwszej instancji wyszedł z prawidłowego założenia, że treść a nie forma prawna przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną (vide wyrok NSA z 23.11.2018 r., II GSK 3834/16). Następnie prawidłowo uznał, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, do których zgodnie w nauce i orzecznictwie zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSP 1982/9, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego). Słusznie Sąd pierwszej instancji poddał analizie pisma zawierające odpowiedzi organu na wnioski skarżącej, dochodząc do prawidłowej oceny, że pisma, które organ skierował do skarżącej z dnia [...] sierpnia 2016 r. informujące, że zgłoszenia z dnia 9 i 10 sierpnia 2016 r. nie zostają przyjęte do realizacji z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia [...] sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 16 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta z uwagi na toczące się postępowanie kontrolne w Państwowej Inspekcji Pracy, z dnia [...] sierpnia 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 24 sierpnia 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy oraz z dnia [...] października 2016 r. informujące, że oferta pracy z dnia 12 października 2016 r. nie zostaje przyjęta do realizacji z powodu toczącego się postępowania kontrolnego w Państwowej Inspekcji Pracy posiadają elementy konstruktywne, tworzące decyzje administracyjne, to jest oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis. Z każdego pisma wynika wyraźnie, iż organ załatwia wcześniejsze wnioski odmownie i wskazuje przyczyny swojego stanowiska. Organ określił swoją wolę w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Podzielić należy także pogląd Sądu pierwszej instancji, że nie zawierają one wszystkich określonych w art. 107 k.p.a. elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, jednak kwestia ta pozostaje poza zakresem oceny sądu w postępowaniu dotyczącym przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Słusznie również Sąd pominął dokonywanie oceny podjętych przez organ decyzji w aspekcie ich zasadności (tj. nieprzyjęcia ofert pracy skarżącej), a zakresem swojej oceny objął jedynie skontrolowanie terminowość i prawidłowość podjętych w sprawie czynności organu zmierzających do zakończenia wszczętych każdym z przywołanych powyżej pism skarżącej postępowań administracyjnych. Z tych względów zarzuty pierwszy i drugi nie znajdują uzasadnienia. Zarzut trzeci jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 10 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż odmowa przyjęcia ofert pracy o której mowa w art. 36 ust. 5f i 5g ustawy o promocji zatrudnienia jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Kwestia ta była wówczas przedmiotem rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany zakresem skargi kasacyjnej nie poddał swojej ocenie charakteru prawnego pism skierowanych przez organ do skarżącej w dniu [...] sierpnia 2016 r., w dniu [...] sierpnia 2016 r., w dniu [...] sierpnia 2016 r. oraz w dniu [...] października 2016 r. w odpowiedzi na wcześniejsze wnioski skarżącej. Oceny tej dokonał dopiero Sąd pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę i wyrażając swoje stanowisko w zaskarżonym aktualnie wyroku. Brak jest tym samym podstaw do uznania zarzutu naruszenia przepisu art. 190 p.p.s.a. za uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny działają na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.