II SA/Gl 1503/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił obecnie skarżącemu J. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w J. na działkach o nr ewid. 1, 2. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ wskazał m.in. art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351). Jako powód podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał na brak usunięcia przez skarżącego w wyznaczonym terminie nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r. - w zakresie uzupełnienia wniosku o udokumentowanie dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż w jego ocenie złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był kompletny i wynikało z niego, że działki na których planowana jest inwestycja posiadają dostęp do drogi publicznej. Rozpoznając to odwołanie, Wojewoda Śląski zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz odwołał się do definicji działki budowlanej z § 3 ust. 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065) i z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. Wskazał też, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Dalej organ odwoławczy zauważył, że w projekcie budowlanym wskazano, że do działki zapewniony jest dojazd poprzez urządzoną drogę wewnętrzną – ul. [...] - ogólnodostępną wraz ze zjazdem z drogi publicznej ul. [...] na działkach: 3, 4, 5. Ulica [...] nie jest drogą gminną. Działki nr 4 i 5 stanowią własność osób prywatnych, a działka o nr 3 jest własnością Skarbu Państwa. Podsumowując organ stwierdził, że skarżący nie posiada tytułu prawnego upoważniającego do korzystania z tych działek na cele dojazdu do nieruchomości objętych inwestycją. Wojewoda Śląski podzielił stanowisko organu I instancji, że aby uzyskać pośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], inwestor winien uzyskać zgody wszystkich właścicieli ww. nieruchomości na korzystanie z ich gruntów poprzez ustanowienie odpowiednich służebności gruntowych. Podkreślił, że droga dojazdowa (fizycznie istniejąca na działkach osób prywatnych i działce Skarbu Państwa), nie może stanowić podstawy do udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, ponieważ aktualnie tereny, na których ta droga się znajduje nie zostały przejęte przez jej potencjalnego inwestora, jakim jest samorządowy organ gminy. Oznacza to, że działki inwestycyjne skarżącego nie posiadają dostępu do drogi publicznej, w związku z czym, nie można mówić, że są to działki budowlane. A zatem w ocenie organu, nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowlę na takiej nieruchomości, dopóki inwestor nie wykaże, że na jego rzecz ustanowione są odpowiednie służebności drogowe. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza poprzez pominięcie dowodów wskazujących na to, że ulica [...] to urządzona droga wewnętrzna, utwardzona asfaltem, o nadanej nazwie ulicy, ogólnodostępna, z której poprzedni właściciele działek na których jest planowana inwestycja, korzystali co najmniej od 60 lat; 2) naruszenie art. 8, art. 9 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Organ w uzasadnieniu wskazał, że działki skarżącego nie mają dostępu prawnego do drogi publicznej, nie wskazał przy tym przepisu prawa, który wskazuje na to, że dostęp do drogi publicznej, wymaga tytułu prawnego do drogi wewnętrznej, poprzez udział we własności drogi wewnętrznej, umowę z właścicielami działek, które wchodzą w skład drogi wewnętrznej lub służebność przejazdu wpisaną do księgi wieczystej. Organ pomimo powołania się na orzecznictwo, nie wskazuje poszczególnych orzeczeń, a jedynie stwierdza, że "w orzecznictwie przyjmuje się", że dostęp do drogi publicznej musi mieć faktyczny i prawny charakter; 3) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wymaganie w sprawie dokumentów, które nie były wymagane przez prawo, w szczególności przyjęcie, że skarżący powinien mieć tytuł prawny do drogi wewnętrznej i okazać wpis do Ksiąg Wieczystych, z którego wynika, że ma udział we współwłasności działek zajętych pod drogę wewnętrzną lub jego działki mają służebność władnącą nad działkami, po których przebiega droga wewnętrzna; 4) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez przytoczenie nieistniejącej definicji "działki inwestycyjnej"; 5) naruszenie art. 8 § 2 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez całkowite pominięcie orzecznictwa, które zostało wskazane przez skarżącego, a z którego wynikało, że jeśli istnieje urządzona droga wewnętrzna, której nadano nazwę ulicy, to inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do korzystania z niej; 6) naruszenie art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego zaskarżonej decyzji. Niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi nie może nieść negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Doręczenie decyzji wyłącznie skarżącemu miało charakter jedynie informacyjny i nie stanowiło prawidłowego doręczenia decyzji a sama decyzja nie weszła tym samym do obiegu prawnego. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego: 1) naruszenie art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nałożył na skarżącego obowiązek uzyskania służebności przejazdu przez ogólnodostępną, urządzoną, wewnętrzną drogę dojazdową; 2) naruszenie art. 28 ust. 2. Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nieżyjąca osoba jest stroną postępowania, pomimo posiadania informacji w tym zakresie przez organ; 3) błędną wykładnie i zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszeń z winy skarżącego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji - o jej uchylenie w całości. Ponadto wniósł o zwrot kosztów procesu wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów odwołując się przy tym do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w jego ocenie podnoszone zarzuty zawarte w skardze są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu, co do których Wojewoda Śląski odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się natomiast do zarzutu doręczenia zaskarżonej decyzji z pominięciem pełnomocnika, organ odwoławczy stwierdził, że skoro postępowanie odwoławcze zainicjowała osobiście strona mająca pełnomocnika, wnosząc odwołanie, to słusznie organ uznał ją za stronę postępowania działającą w tym postępowaniu bez pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wynikające z akt administracyjnych i ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. Istotą sporu jest natomiast to, czy działki inwestycyjne skarżącego posiadają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów prawa. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji działki budowlanej ani też definicji dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji należy poszukiwać ich normatywnych znamion w przepisach innych ustaw, przy czym z uwagi na konieczność zapewnienia spójności aktów prawnych regulujących cały proces inwestycyjny w budownictwie, przy wydawaniu pozwolenia na budowę należy kierować się definicjami tych pojęć zawartymi w przepisach u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dostęp do drogi publicznej jest zatem jednym z niezbędnych warunków umożliwiających podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego w budownictwie. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zauważyć trzeba, że w dyspozycji tego przepisu użyto alternatywy rozłącznej (lub). Z powyższego wynika, że są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, albo dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi lub poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Zwrócić przyjdzie uwagę, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, w myśl którego w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną, nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej. Za wystarczającą do wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 70/21 i powołane w nim dalsze orzeczenia). Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym posiadają dostęp do drogi publicznej – ulicy [...], poprzez drogę wewnętrzną, którą stanowią działki o numerach 3, 4 i 5. Droga ta jest urządzona, utrzymywana i ma charakter drogi ogólnodostępnej (korzystają z niej wszyscy właściciele nieruchomości położonych wzdłuż tej drogi). Korzystali z niej również poprzedni właściciele działek skarżącego. Co więcej, drodze tej nadano nazwę ulicy [...]. W tej sytuacji podzielić przyjdzie tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09, wedle której jeśli istnieje prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie domu jednorodzinnego przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (por. podobnie NSA w wyroku z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2665/13). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi. Pozostałe zarzuty skargi, wobec rozstrzygnięcia istoty sporu, nie miały wpływu na wynik sprawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych rozważań. Oznacza to w szczególności, że działki inwestycyjne posiadają dostęp do drogi publicznej, a co za tym idzie kwestia ta nie stanowi przeszkody do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji.