VII SA/Wa 2362/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2021 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] września 2021 r. [...]– na mocy art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. art. 158 § 1 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.G. - w związku z wyrokiem NSA z 26 marca 2021r. II OSK 2213/20 - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] września 2017 r. [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy domku letniskowego (dz. nr [...] obr. [...]) i umorzył postępowanie. Organ wskazał, że WSA w W-wie wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. VII SA/Wa 1784/19 oddalił skargę A. G. na decyzję GINB z [...] czerwca 2019 r. NSA wyrokiem z 26 marca 2021 r. II OSK 2213/20 uchylił ww. wyrok i decyzję. Następnie odwołał się do motywów ww. wyroku i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r., poz. 1332 – w dacie wydania decyzji), art. 30 ust. 5 c oraz art. 30 ust. 5 i wskazał, że zgłoszenie dotyczyło domku typu "holenderka" 3,7 x 9,4 m i zbiornika na nieczystości poj. 3000 I. Do zgłoszenia dołączono oświadczenia o prawie do dysponowania ww. działką na cele budowlane, uzupełnienie zgłoszenia, kopię mapy dot. MPZP rejonu [...], mapy zasadniczej z 2017 r. i plan zagospodarowania działki. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. organ zobowiązał inwestorów do doprowadzenia zgłoszenia do zgodności m.in. z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. Nr [...]. Zgodnie bowiem z § 5 pkt 8 lit. a ww. uchwały, na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z pisma z 8 sierpnia 2017 r. wynika, że Starosta [...] nie wydał decyzji ustalającej linię brzegu w/w jeziora. Uchwała też nie określa jej przebiegu. Dalej wyjaśnił, że linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych - w myśl art. 15 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Linia ta ustalana jest na mocy art. 15 ust. 2 Prawa wodnego). Nie jest więc dopuszczalne jej określenie orzeczeniem sądu cywilnego (postanowienie SN z 20 maja 2015 r. I CSK 502/14). Wskazał też, że z informacji na https:[...] wynika, że ww. budynek leży ok. 62 m od granicy działki o nr ew. [...] tj. jeziora [...], a więc ponad 100 m. Skoro nie doszło do wyznaczenia linii brzegowej, to nie naruszono rażąco § 5 pkt 8 lit. a ww. uchwały poprzez uznanie, że wydano decyzję w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny tj., że budynek będzie znajdował się od 60 do 65 m od granicy działki nr [...] stanowiącej jezioro [...]. Granicy działki jeziora nie można bowiem utożsamiać z jego linią brzegową. Powyższego nie zmieniają również pisma i rozstrzygnięcia organów środowiskowych oraz nadzoru budowlanego i akt notarialny z [...] września 2013 r. rep. A-nr [...] mające potwierdzać, że działka w całości leży w pasie chronionym ww. jeziora, skoro nie mogą one zastąpić decyzji ustalającej linię brzegu. Dalej odniósł się do kwestii, czy inwestycja wymagała decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z ww. wyrokiem NSA. Przywołał art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (na dzień wydania decyzji) i wyjaśnił, że opisana zmiana zagospodarowania nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Inwestycja dotyczy domku 3,7m x 9,4m x 34,78 m i zbiornika na nieczystości - 3000 I. Budowa domku o pow. do 35 m2 nie wymagał pozwolenia na budowę, tylko zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Organ zaznaczył, że w orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, że zmiana zagospodarowania terenu (oprócz tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, wymaga decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 13 lipca 2007 r. II OSK 1069/06 i 9 maja 2013 r. II OSK 5/12). Nie może to jednak być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji skoro rażąco naruszony może być tylko przepis niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Skoro nie było podstaw do wniesienia sprzeciwu, to prawidłowo organ wojewódzki uchylił sprzeciw i umorzył postępowanie. Zdaniem organu, nie naruszono też § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z planu zagospodarowania działki wynika bowiem, że domek letniskowy zaplanowano: 4 m od granicy z działką nr [...] i [...]; ok. 6 m od granicy z działką nr [...] i 5 m od granicy z działką drogową nr ew. [...]. W świetle § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia wyjaśnił, że zbiornik na nieczystości usytuowano 5 m od projektowanego budynku; ok. 6 m od najbliższego budynku na działce nr ew. [...] oraz 2 m od najbliżej działki nr ew. [...]. Badana decyzja nie jest więc obarczona wadami kwalifikowanymi. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. G. i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie: - art. 15 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z § 5 pkt 8 lit. a ww. uchwały poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skoro nie ma ustalonej decyzją linii brzegowej, to nie naruszono § 5 pkt 8 lit. a ww. uchwały oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji błędnego przyjęcia, że decyzja uchylająca sprzeciw i umarzająca postępowanie nie narusza rażąco art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że wobec braku decyzji ustalającej linię brzegową jeziora w trybie art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, organ nie ma obowiązku dowieść tej okoliczności w drodze dowodów i ich analizy, co doprowadziło do uznania, że inwestycja nie narusza ww. uchwały o zakazie budowy nowych obiektów budowlanych; - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w odniesieniu do zgłoszenia budowy obiektu niewymagającego pozwolenia, na obszarze gdzie nie obowiązuje plan miejscowy, nie ma konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, skutkujące naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że badana decyzjanie narusza rażąco art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., co do którego odmienne są orzeczenia, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, a którego wykładnia językowa i systemowa nie budzi wątpliwości i pomimo że skutki decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 pkt 8 lit. a cyt. uchwały są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem strony, brak decyzji ustalającej linię brzegu nie mógł być podstawą odmowy wyznaczenia 100 m pasa ochronnego i stwierdzenia, że przepisów ww. uchwały nie naruszono. Wbrew dowodom, Wojewoda ustalił stan faktyczny odmiennie, bez pomiarów, oparł się wyłącznie na mapie z Geoportalu. Nie odniósł się do pomiarów RDOŚ i GDOŚ. Stanowisko, że nie naruszono rażąco prawa w związku z brakiem podstaw do sprzeciwu, pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy jest niesłuszne. Skarżąca dodała, że w opisanym pasie chronionym leży kilka działek, których właściciele wnosili o decyzję o warunkach zabudowy, a więc inwestycja niewymagająca pozwolenia na budowę, taką decyzję powinna uzyskać. O taką decyzję zwracali się też uprzednio inwestorzy. W ocenie strony, decyzja Wojewody przedkłada partykularny interes jednostki ponad dobro chronione konstytucyjnie, ustawowo i lokalnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] września 2017 r. - wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy domku letniskowego (dz. nr [...] obr. [...]) - i umarzającej postępowanie. Przede wszystkim wskazania wymaga, że wobec treści art. 153 p.p.s.a. Sąd i organ związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA z 26 marca 2021 r. II OSK 2213/20. Sąd II instancji stwierdził, że interes prawny skarżącej w tej sprawie może wynikać z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W konsekwencji zasadnie GINB rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Ponadto Sąd II instancji za konieczne uznał "przesądzenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu wymagała decyzji o warunkach zabudowy, a także, że brak tej decyzji stanowił naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postepowania organu pierwszej instancji, który wydał decyzję o sprzeciwie". Tym wymogom organ również sprostał. Z uwagi na tryb w jakim toczyło się niniejsze postępowanie i zarzuty podnoszone w skardze podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym obowiązują inne zasady niż w postepowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem – co do zasady – wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania. Z tej racji postępowanie, w którym została wydana badan decyzja może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699). W orzecznictwie sadów administracyjnych wprawdzie wskazuje się również na wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. i tylko w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W świetle argumentacji skargi szczególnie zaznaczyć trzeba, że skoro zakres, w jakim weryfikowane są podstawy stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, to postępowanie to nie może służyć ponownemu badaniu prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, a więc podnoszeniu zrzutów takich jak w postępowaniu zwyczajnym. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" (zob. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. II OSK 1598/16 - CBOIS.). Ponadto należy mieć na uwadze, że naruszenie prawa ma charakter rażący tylko wtedy, gdy akt decyzję wydano wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim jego przesłankom nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. O rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że akt pozostaje w jawnej – a więc jednoznacznej sprzeczności z przepisem przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie ma charakter rażący istotne są również skutki, które ono wywołuje. Jeżeli nie można ich zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, to naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Tym samym tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność decyzji, może być zakwalifikowane jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819). Z rażącym naruszeniem prawa nie może być zatem mylone każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Weryfikacja aktu administracyjnego w postepowaniu nieważnościowym dokonywana jest w stanie prawnym obowiązującym w dacie jego wydania. W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko GINB, że kontrolowana w nadzwyczajnym trybie decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Wskazać bowiem trzeba, że decyzja o sprzeciwie została wydana na mocy art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji Wojewody) zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. Nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], która w § 5 pkt 8 lit. a zakazuje - na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 - budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z pisma z 8 sierpnia 2017 r. wynika, że Starosta [...] nie wydał decyzji ustalającej linię brzegu w/w jeziora. Uchwała też nie określa linii brzegu. W powołanej uchwale nie zdefiniowano wprawdzie "linii brzegów, jezior i innych naturalnych cieków wodnych", jak i nie odesłano do stosowania innego aktu prawnego w tym zakresie, niemniej, zasady i formę prawną wyznaczenia linii brzegu – w dacie wydania kontrolowanej decyzji - określał art. 15 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm. - dalej P.w.), który w ust. 1 stanowił, że linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Natomiast w ust. 2 wskazywał m.in. organ właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie. W świetle przytoczonych wyżej zasad obowiązujących w postępowaniu nieważnościowym, należało podzielić stanowisko GINB, że brak decyzji ustalającej linię brzegu w rejonie jeziora [...] wyłączał możliwość jednoznacznego ustalenia, że w dacie jej wydania weryfikowana decyzja Wojewody [...] rażąco naruszyła § 5 pkt 8 lit. a cyt. uchwały. Organ oparł się na pomiarach ustalonych na podstawie internetowego Systemu Informacji Przestrzennej e-mapie ([...]), z której wynikało, że odległość od prawdopodobnej linii brzegowej ww. jeziora wynosi ok 102,5 m, na które składa się 98,5 m mierzona od południowej granicy działki plus odległość budynku od ww. granicy - 4 m). Słusznie zatem w postępowaniu zwyczajnym Wojewoda [...] zakwestionował ustalenia Starosty [...] w tym zakresie i w konsekwencji uchylił decyzję o sprzeciwie oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Rację ma GINB również co do tego, że nie doszło do kwalifikowanego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., naruszenia art. 59 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomnieć należy, że w świetle zasady określonej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Stosownie do art. 59 ust. 2 a u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a i 2b Prawo budowlane wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zamiarem ustawodawcy było zatem wyłączenie zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tylko wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (pkt 1a) oraz wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (pkt 2b). Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Sporna inwestycja nie wymagała zatem ustalenia warunków zabudowy skoro dotyczyła budowy domku letniskowego typu "holenderka" 3,7 x 9,4 m i zbiornika na nieczystości poj. 3000 I. W świetle przedstawionych rozważań – w szczególności z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego, w którym nie dokonuje się nowych ustaleń faktycznych i nie wydaje rozstrzygnięcia co do istoty - bez wpływu na wynik tej sprawy pozostawały powoływane przez skarżącą orzeczenia organów ochrony środowiska ustalające położenie spornej nieruchomości w pasie 100 m od linii brzegu jeziora Dzierzgoń. Z podanych przyczyn, na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę.