II SA/Wa 51/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rady Miejskiej w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. Rada Miejska w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] , którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że strona skarżąca nie ma zdolności sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola sądowa wykazała, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], które zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy mieć jednak na uwadze, iż stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "u.s.g." do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Przywołana regulacja przyznaje zatem legitymację do wniesienia skargi wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1598/04). Podkreślenia dodatkowo wymaga, iż czynności nadzorcze, o których mowa w art. 91 u.s.g. (stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części) podejmowane są z urzędu. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie z udziałem gminy, której uchwała lub zarządzenie zostało objęte kontrolą pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu nadzorczym nie biorą wiec udziału inne podmioty. W ramach tego postępowania, jeżeli organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy z uwagi na upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba że ustawa wyraźnie tak stanowi (taki wyjątek wynika z art. 98a ust. 3 u.s.g. i dotyczy zarządzenia zastępczego). W ocenie Sądu Rada Miejska w [...] nie jest organem administracji publicznej mającym zdolność sądową do występowania przed sądem jako strona, ponieważ zdolność ta przysługuje gminie. Wynika to z faktu, że według art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przypomnieć w związku z tym trzeba, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.), natomiast do wyłącznej właściwości rady gminy należy: 1) uchwalanie statutu gminy; 2) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności; 3) powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek wójta; 4) uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu; 4a) rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu; 5) uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 6) uchwalanie programów gospodarczych; 6a) przyjmowanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 7) ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki; 8) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach; 9) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta, c) zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.), d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym, e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym, j) wyrażenia zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 50a ust. 1; 10) określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania; 11) podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 2a; 12) podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku; 12a) podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych; 13) podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r. poz. 32), a także wznoszenia pomników; 14) nadawanie honorowego obywatelstwa gminy; 14a) podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów; 15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego, którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g.). Stosownie zaś do treści art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z przywołanych norm prawnych wynika jasny i wyraźny podział kompetencji pomiędzy organem uchwałodawczym gminy a organem wykonawczym, a co za tym idzie nie budzące wątpliwości uprawnienie wójta gminy, a nie rady gminy czy jej przewodniczącego do reprezentowania gminy na zewnątrz, w tym do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona. Podmiotem władzy publicznej jest bowiem gmina, podsiadająca osobowość prawną. Zatem to ona ma zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do działania w jej imieniu. Innymi słowy, skoro to nie rada reprezentuje gminę na zewnątrz, to nie może ona przekazać kompetencji, których zresztą nie posiada na rzecz innego podmiotu, w tym na przewodniczącego rady gminy. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, według której w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r. nr 329, dalej "P.p.s.a.") ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest uchwała rady gminy, nie zachodzą też szczególne okoliczności, o których mowa w uchwale, jednakże nie można pomijać argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej reprezentacji gminy i sposobu jej działania. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono m.in.: "w myśl art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.) (.....), Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. (......) Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej, a wywodzone w drodze zawiłej - i nieuprawnionej - wykładni, przypisywanie w takiej sytuacji zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy - radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. W myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego, a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g. także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (....) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności). Na marginesie można wspomnieć także, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną – zapewnia mu ją urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (....). Kolejnym argumentem, powiązanym z poprzednimi, przemawiającym za stanowiskiem, że to wójt ma zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, jest wspomniane już ustawowe rozdzielenie zadań i kompetencji rady gminy i wójta. W tym kontekście istotne jest także podniesione we wniosku o podjęcie uchwały stanowisko Trybunału Konstytucyjnego m.in. w uchwale z dnia 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94, w której Trybunał stwierdził, iż "z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa, wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określoną kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać zamiaru, którego nie wyraził" (.....). Reasumując, podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady". W konsekwencji należało stwierdzić, że wnosząca skargę Rada Miejska w [...], nie posiadając zdolności sądowej, nie mogła skutecznie zainicjować postępowania przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej, albo skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.