I OSK 1262/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 450/20 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 450/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2021r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zwane dalej Kolegium, zaskarżając wyrok w całości. Skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej u.ś.r. w zw. z art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, a określonej przez Sąd I instancji jako wykładnia prokonstytucyjna, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone prawo do emerytury a następnie składa wniosek o zawieszenie jej wypłaty, podczas gdy treść tego przepisu już przy zastosowaniu metod wykładni językowej nie budzi wątpliwości i nie daje podstaw .do przyznania tego świadczenia. Kolegium zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu drugiej instancji jak i decyzji ją poprzedzającej, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji niżej wymienionych przepisów postępowania: - lit. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy bowiem zaniechał ustalenia czy skarżąca wystąpiła z wnioskiem do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie prawa do emerytury i czy nastąpiło wstrzymanie wypłaty tego świadczenia, podczas gdy literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u. ś. r. nie wymaga współpracy z organem emerytalno-rentowym i czynienia ustaleń w tym zakresie w sytuacji, gdy strona nabyła już prawo do emerytury, która jest świadczeniem pewnym i nieutracalnym. - lit. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 9 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ nienależycie i niewyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, podczas gdy, SKO w [...] udzieliło stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza uzasadnienie decyzji administracyjnej. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Skarżące Kolegium wniosło również o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie skarżąca posiadająca ustalone prawo do emerytury ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na niemożliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane świadczenie emerytalne nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że skarżąca powinna mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinna ona mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do pobierania emerytury. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, i z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21). Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na przywołaną powyżej linię orzeczniczą, Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu i oparł się na efektach zastosowania wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, i z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, jak zasadnie odnotował to Sąd pierwszej instancji. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19). Rację zatem przyznać należy Wojewódzkiemu Sądowi w Łodzi, że powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r.. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie. Brak jest również podstaw do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne skierowane jest wyłącznie do osób aktywnych zawodowo i z jego pobierania wyeliminowane zostały osoby, które z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego nie są uczestnikami rynku pracy. Zauważyć należy, że fakt wykonywania pracy zarobkowej przez niektórych emerytów jest wynikiem niewystarczającej wysokości pobieranego świadczenia emerytalnego. Konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zmusza takie osoby do rezygnacji z dodatkowego zatrudnienia, pogarszając tym samym ich sytuację ekonomiczną. W takiej sytuacji odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z zastrzeżeniem rezygnacji z pobierania świadczenia emerytalnego, którego wysokość niejednokrotnie stanowi jedynie ułamek wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób uprawnionych na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do przedstawienia rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego zdaniem autora skargi kasacyjnej ze stosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie, ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było wątpliwości co do wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.