I OSK 1150/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. i M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 795/20 w sprawie ze skargi B.B. i M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020r. sygn. akt II SA/Kr 795/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. i M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r. wnieśli B.B. i M.B., zaskarżając wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem: - prawa materialnego, tj.: 1) art. 124 ust. 1 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [t.j. z 2020 r. poz. 1999 z późn. zm.], zwanej dalej w skrócie "u.g.n." - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być dokonane wyłącznie w oparciu o ogólnikowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wymaga, aby następowało ono na podstawie względnie precyzyjnego określenia w ustaleniach szczegółowych planu miejscowego przebiegu (lokalizacji) nowo projektowanej infrastruktury; 2) art. 124 ust. 1 w związku z art. 112 ust. 1 u.g.n. w związku z § 15 pkt 1 ppkt 7 oraz pkt 2.4 ppkt 2 uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świniarsko" oraz uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] VI" w Gminie [...] [publ. Dz.Urz. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...] poz. [...] z późn. zm.], zwanej dalej w skrócie "MPZP" - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że ww. ogólne postanowienia MPZP (zamieszczone w rozdziale II p.t. "Ustalenia ogólne dotyczące całego obszaru opracowania planu"), dopuszczające w sposób ogólnikowy rozbudowę sieci gazociągowej, są wystarczające dla stwierdzenia zgodności lokalizacji sieci gazowej z tym MPZP dla potrzeb wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. 3) § 17 lit. B - akapit p.t. "Gazownictwo przewodowe" wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r. oraz części graficznej MPZP, prezentującej przebieg trasy "[...] ", będącej "orientacyjną trasą gazociągu średniego ciśnienia dla zasilania zachodniej części Gminy ze stacji redukcyjno-pomiarowej w [...] " - poprzez ich niezastosowanie, a tym samym nieuwzględnienie normy prawa miejscowego (MPZP), wedle której projektowany gazociąg średniego ciśnienia przebiegać będzie w znacznej odległości od granic działki ewid. Nr [...] w obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], której dotyczy przedmiotowa sprawa, która to norma wyklucza tym samym możliwość przyjęcia, że lokalizacja sieci gazociągowej średniego ciśnienia także na terenie ww. działki byłaby zgodna z postanowieniami tegoż MPZP; 4) § 15 pkt 2.4 ppkt 2 uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " oraz uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] VI w Gminie [...] [publ. Dz.Urz. Woj, [...]. z [...]., Nr [...], poz. [...] z późn. zm.], zwanej dalej w skrócie "mpzp" - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na pozbawieniu jakiegokolwiek znaczenia normatywnego ogólnego warunku realizacji wszystkich sieci gazociągowych obszarze objętym planem, jakim jest warunek wykonywania ich "w oparciu o porozumienia"; - przepisów postępowania, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. - wskutek pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, wynikających z akt sprawy administracyjnej, tj.: 1) faktu, iż sama treść wniosku inwestora o wydanie zezwolenia, datowanego na 11 października 2019 r., potwierdza expressis verbis, że trasa projektowanego gazociągu nie została wcale wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak wymaga tego art. 124 ust. 1 u.g.n., lecz została wyznaczona przez projektanta zatrudnionego przez inwestora, a nadto ulegała w toku prowadzonych rokowań pewnym zmianom - cyt.: • "Trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona po przeprowadzeniu dokładnej wizji lokalnej przez projektanta działającego w ramach przedmiotowego zamierzenia w imieniu i na rzecz wnioskodawcy. Wybierając lokalizację gazociągu kierowano się minimalizacją uciążliwości, jak również aspektami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa." (str. 2), • "Przebieg projektowanego gazociągu przez działki objęte wnioskiem jest wyznaczony na podstawie szeregu uwarunkowań techniczno-ekonomicznych. Zmiana trasy projektowanych urządzeń i wyniesienie ich poza działki skutkowałyby: - znacznym utrudnieniem (...)" (str. 3), 2) faktu, iż w toku prowadzonych rokowań Skarżący wyrazili zgodę na przeprowadzenie sieci gazociągowej w obrębie należącej do nich działki ewid. Nr [...] w obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zgodnie z inną koncepcją projektową, przedstawioną Skarżącym przez inwestora, wedle której sieć usytuowana miała być wzdłuż ogrodzenia działki Skarżących od strony drogi gminnej; 3) faktu, iż w toku rokowań wnioskodawca dokonywał zmiany trasy gazociągu, a przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia inwestor poinformował Skarżących, że "na obecnym etapie" nie jest możliwy powrót do wcześniejszej koncepcji przebiegu trasy gazociągu. W oparciu o ww. podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. [znak: [...]] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] i wydanie decyzji o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obr. [...], objęta księgą wieczystą nr [...] względnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do merytorycznego rozpatrzenia, oraz 3. zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów związanych z reprezentowaniem Skarżącej przez radcę prawnego w wysokości podwójnej stawki minimalnej, mając na nakład pracy pełnomocnika oraz stopień skomplikowania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazuje przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń [...]. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że w celu realizacji inwestycji wymienionych w powyższym przepisie konieczne jest aby plan miejscowy dopuszczał na danym terenie realizację inwestycji celu publicznego i określał jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują takiego wymogu względem planu miejscowego, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Sformułowanie zaś w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo opisową. Również określony w art. 15 ust. 3 pkt. 4a i 4b u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczą jedynie ustalenia "granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie. Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że wnioskowane przez Polską Spółkę Gazownictwa ograniczenie w korzystaniu z działki nr [...] położonej w [...] nie narusza treści obowiązującego dla jej terenu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] - zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. ze zm. Z treści przedmiotowego planu wynika, że na tym terenie przewidziano w sposób ogólny możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów z nimi związanych (ppkt 7 planu). Z kolei punkt 2.4 ppkt 2 uszczegóławia powyższe, ustalając docelowe doprowadzeniu gazu ziemnego do [...], [...], [...] i [...] poprzez realizację systemu gazowego, opartego na stacji redukcyjno-pomiarowej 1-go stopnia w [...]. Powyższe miałoby polegać na realizacji gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia relacji [...] oraz sieci rozdzielczej. Co istotne, plan nie wytycza dokładnego przebiegu sieci gazowej poprzestając na bardzo ogólnym zapisie w tym przedmiocie. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, nie można było przyjąć, że takim zapisem, wiążącym dla inwestora i organu, jest § 17 lit. B planu. Jak wynika z brzemienia tego zapisu, wskazuje on jedynie "orientacyjną" trasę przebiegu gazociągu. Żaden inny zapis planu nie określa taki opisanej "orientacyjnej" trasy przebiegu sieci gazowej jako wyłącznej. Co oznacza, że wiążącymi w sprawie były te zapisy. które określały przebieg sieci w sposób opisowy, wskazując na możliwość realizacji tej inwestycji na całym obszarze określonym symbolami [...]. Ponadto przebieg trasy sieci gazociągowej o którym mowa jest w § 17 planu, przebiegający przez miejsca niezasiedlone nie dałby możliwości prawidłowej jego eksploatacji z uwagi na zbyt duże odległości pomiędzy jego trasą a nieruchomościami przewidzianymi do jego podłączenia. Z uwagi na funkcję sieci gazowej, z reguły przewiduje się jej przebieg w miejscach gdzie skupia się zabudowa danej miejscowości. Zgodzić się zatem należy w tym zakresie z Sądem I instancji, który wskazał, że nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Pewna elastyczność w zapisach planu co do położenia inwestycji celu publicznego jest również niezbędna z uwagi na wymagania techniczne dotyczące jej posadowienia. Dotyczy to zwłaszcza, jak w tym przypadku, sieci podziemnych lokalizowanych z reguły w miejscach w których przebiegają również inne linie przesyłowe, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne i elektroenergetyczne. Każda z nich ma oddzielne wymagania określone warunkami technicznymi niezbędnymi dla jej prawidłowej lokalizacji i następnie bezpiecznej eksploatacji. W rezultacie uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że co prawda miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w sposób jednoznaczny nie określa przebiegu danej sieci gazowej, jednakże jej założenie nie jest sprzeczne z ogólnymi postanowieniem planu, zawartymi w § 15 pkt 1 ppkt 7 ustalającym możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów z nimi związanych oraz z § 17 planu wskazującym, niewiążący w zakresie lokalizacji celu publicznego, przebieg sieci gazowej. Trafnie również sąd I instancji uznał, ze nie został naruszony § 15 ust. 2.4 pkt 2 miejscowego planu wskazujący na realizację systemu gazowego "w oparciu o wymagane dokumentacje techniczne i porozumienia". Art. 124 ugn w sposób jednoznaczny wskazuje przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W przypadku braku zgody właściciela nieruchomości, wydawana jest decyzja w tym przedmiocie. Warunki techniczne przebiegu sieci technicznej określają przepisy odpowiednich aktów prawnych. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji, zapis w planie przewidujący realizację gazociągu w oparciu o wymagane dokumentacje techniczne i porozumienia nie mógł dotyczyć kwestii już normowanej przez przepisy obowiązującego prawa i nie mógł poprzez porozumienia z właścicielem nieruchomości odmiennie kształtować prawo. Zapis ten należy odczytywać jako odwołujący się do opinii, ekspertyz lub uzgodnień wymaganych prawem. W żadnej mierze nie mógł się on odnosić do porozumienia z właścicielem nieruchomości. W konsekwencji powyższych uwag nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. - wskutek pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, wynikających z akt sprawy administracyjnej. Zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest treścią normy prawa materialnego będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie norma ta wynikała z treści art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i - jak już była o tym mowa - odwołuje się ona do ograniczenia prawa własności wynikającego z wcześniejszych rozstrzygnięć określających lokalizację inwestycji celu publicznego. Postulowane przez skarżącego ustalenia nie pozostają istotne z punktu widzenia treści ww. przepisów. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i choć inwestor w oparciu o tą decyzję nadal nie posiada ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości objętej postępowaniem (np. w postaci służebności przesyłu), to w istocie uzyskuje surogat tego uprawnienia umożliwiający kontunuowanie procesu inwestycyjnego dla zrealizowania inwestycji celu publicznego (vide: G.Matusik, w: G.Bieniek, M.Gdesz, S.Kalus, G.Matusik, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lexis.pl/el. 2012, uwagi do art. 124). Zatem bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy pozostają okoliczności wymienione w skardze kasacyjnej, w tym brak wyznaczenia trasy gazociągu w planie miejscowym, brak zgody skarżących kasacyjnie na przebieg gazociągu przez ich działkę oraz dokonywanie zmian w projekcie przebiegu gazociągu w trakcie rokowań. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim stanie faktycznym sprawy, Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa.