I OSK 1663/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1030/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 czerwca 2021 r., nr IFVIII.7581.1.29.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w kwestii umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanowił: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od Prezydenta Miasta [...] jako reprezentującego Gminę Miasto [...] na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 705 (siedemset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 1030/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – orzekając ze skargi Gminy [...] i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – uchylił pkt I decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr IFVIII.7581.1.29.2021, w którym organ ten uchylił pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 listopada 2020 r. nr M.6833.63.2017 o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i w to miejsce ustalił odszkodowanie w kwocie 22.954 zł. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał w niniejszym przypadku Prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej a skargę na decyzję organu drugiej instancji (decyzję organu wojewódzkiego) wniosła Gmina [...] (Miasto na prawach powiatu) to powyższa skarga była prawnie dopuszczalna. Rozpatrując zaś sprawę na skutek w/w skargi (tj. skargi wniesionej przez Gminę [...]), Sąd Wojewódzki uznał, że przepis art. 23 ust 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczył uprawnień wojewody o charakterze procesowym podczas, gdy instytucja zrzeczenia się odszkodowania - w trybie art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - miała zupełnie odmienny charakter. Z tego zatem względu, podnosząc, że w przedmiotowym stanie faktycznym oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania z tytułu utraty prawa własności gruntu, stanowiącego poprzednio własność Skarbu Państwa, złożył podmiot do tego uprawniony, to jest Prezydent Miasta [...], błędne było – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - uchylenie przez organ drugiej instancji pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 listopada 2020 r. i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda Śląski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. - polegające na niezastosowaniu normy proceduralnej wynikającej z tego przepisu, skierowanej do Sądu I instancji, nakazującej zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę i przyjęciu a priori, iż Gmina [...] mogła wnieść skargę w sprawie, w której jej organ wydał decyzję administracyjną, 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku odrzucenia skargi w sprawie, w której były podstawy do przyjęcia przez Sąd oczywistego braku legitymacji skargowej po stronie Gminy [...], 3) art. 269 § 1 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 roku, sygn. akt: I OPS 2/15 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do legitymacji skarbowej powiatu, podczas gdy Gmina [...] jest miastem na prawach powiatu, a jej prezydent, obok rady miasta, pełni funkcje organów powiatu zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 528, dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym"), 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak ich zastosowania wobec niewskazania przez Sąd I instancji, jakie przepisy proceduralne naruszył organ odwoławczy i niewyjaśnienia w tym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pomimo, że Sąd uchylił pkt I zaskarżonej decyzji m. in. z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. - polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję Wojewody Śląskiego mimo wniesienia skargi przez podmiot nieuprawniony (w przypadku uznania, że brak legitymacji do wniesienia skargi skutkuje jej oddaleniem), a nadto pomimo prawidłowych ustaleń organu odwoławczego w przedmiocie braku skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej w zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n., 6) art. 12 ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176, dalej: "specustawa drogowa" w związku z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej oraz z art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: "u.g.n.") - poprzez uznanie za prawidłowej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wydanej w oparciu o oświadczenie w przedmiocie zrzeczenia się odszkodowania, w sytuacji gdy Prezydent Miasta [...] nie miał umocowania do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, tj. w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, a tym samym oświadczenie to nie mogło odnieść skutku; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1e u.g.n. w związku z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, polegającą na uznaniu, że reprezentacja Skarbu Państwa przez wojewodę w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, nie dotyczy przypadku złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że to prezydent miasta na prawach powiatu, a nie wojewoda, działający jako reprezentant Skarbu Państwa, uprawniony jest w ww. okolicznościach do złożenia oświadczenia w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Wojewoda Śląski wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, w przypadku uznania, że skarga nie podlega odrzuceniu – o jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina [...] wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto uczestniczka postępowania wnosiła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Ponadto Sąd Kasacyjny - zanim rozpozna skargę kasacyjną – jest uprawniony do zbadania, czy w toku postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji nie zachodziła sytuacja uzasadniająca odrzucenie skargi. W ocenie składu orzekającego, tego rodzaju przypadek w niniejszej sprawie zachodził. Niesporne bowiem było, że decyzję z dnia 30 listopada 2020 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa a która to nieruchomość - z mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 marca 2017 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Wykonanie łącznika ulic [...] wraz z oświetleniem" w [...] – stała się własnością Gminy [...], wydał (jako organ I instancji) Prezydent Miasta [...]. Tymczasem w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) został wyrażony przez skład poszerzony pogląd, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445). Wprawdzie sentencja w/w uchwały odnosi się wprost do takiej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, tym niemniej w uzasadnieniu tej uchwały można odnaleźć wypowiedzi mające charakter bardziej i ogólny i szerszy bo odnoszące się generalnie do jednostek samorządu terytorialnego w ogólności. W uzasadnieniu w/w uchwały wyjaśniono natomiast, że mimo, iż każda jednostka samorządu terytorialnego państwa posiada wszystkie atrybuty osoby prawnej (a co zapewnia tym jednostkom wyodrębnienie z aparatu państwowego i daje możliwość występowania we własnym imieniu), to jednak nie oznacza to, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom, wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Konieczność zaś wprowadzenia tych ograniczeń wynika zarówno z charakteru powierzonych tym jednostkom zadań, które - najogólniej rzecz ujmując - możemy sprowadzić do wykonywania administracji publicznej, jak i z charakteru przysługujących im prawa własności i innych praw rzeczowych. W rezultacie więc skład poszerzony przyjął, że przysługujące tym jednostkom prawo własności do określonego mienia nie jest tzw. "świętym prawem własności" - w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP i w związku z tym nie pozostają w sprzeczności z tym przepisem rozwiązania, które stanowią słabsze gwarancje procesowe ochrony prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego. W szczególności skład poszerzony zwrócił zaś uwagę, że Prezydent miasta na prawach powiatu (a takim miastem jest Miasto [...]) sprawuje funkcję organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. W takiej zaś sytuacji nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w I instancji. Dodać trzeba, że wyżej przedstawiony pogląd był też oczywiście zgodny ze stanowiskiem wielokrotnie wcześniej wyrażanym przez Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy, a w myśl którego, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA 1982/1/49; uchwała SN z dnia 22 października 1984 r. sygn. akt III AZP 5/84, OSN 1985/7/86). Pogląd ten odnosi się zresztą także nawet do sytuacji, w której organ samorządu terytorialnego jest uczestnikiem procesu decyzyjnego od stanowiska którego zależy treść decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93, Wokanda 1994/6/34; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33). Stanowisko to – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 12 marca 2024 r. (sygn. akt I OSK 2123/22) i z dnia 23 października 2023 r. (sygn. akt I OSK 1489/22), a które zostały wydane w sprawach analogicznych do rozpoznawanej było zresztą wielokrotnie powtarzane w późniejszych orzeczeniach (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, OSP 2004/4/48; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1211/06; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 617/11; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 820/13) i pogląd ten jest akceptowany także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 3208, OTK ZU 2009/9/139) oraz aprobowany przez doktrynę (vide: M.Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3/35; W.Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10/516; G.Kubalski, "Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy", ST 2008/1-2 s. 72 i nast.). Zwrócić należy także uwagę, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest również legitymowana do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie własnej decyzji lub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17), a nadto jednostka taka, której organowi powierzono kompetencje władcze do orzekania w określonej sprawie, nie ma możliwości dochodzenia interesu prawnego nie tylko w trybie postępowania administracyjnego ale także sądowoadministracyjnego (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). W rezultacie więc należało uznać, że skoro – jak wyżej wspomniano - Prezydent Miasta [...] jako organ I instancji, decyzją z dnia 30 listopada 2020 r., wydaną na podstawie m. in. art. 12 ust. 7 i ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, rozstrzygnął sprawę odszkodowania należnego z tytułu przejęcia - z mocy prawa przez Gminę Miasta [...] - prawa własności nieruchomości w związku z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, to okoliczność, iż Wojewoda Śląski, jako organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. częściowo reformatoryjnie orzekł w tej sprawie (uchylił pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa należnego od Gminy [...]), uprawniała do zajęcia stanowiska, iż ta jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentował Prezydent Miasta [...] nie była podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji Wojewody Śląskiego do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że Gmina [...] mogła legalnie wnieść skargę w przedmiotowej sprawie a także, iż zaskrzony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 58 § 1 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe niezastosowanie tego przepisu przez Sąd Wojewódzki i nieodrzucenie skargi, którą wniosła w/w Gmina. Wprawdzie natomiast zaskarżony wyrok nie był zgodny z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu wskazanej na wstępie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), to jednak skoro sentencja tej uchwały nie dotyczyła expressis verbis stanu, który występował w niniejszej sprawie, nie można było uznać, że Sąd Wojewódzki wyrażając pogląd prawny o przysługiwaniu w tejże sprawie legitymacji procesowej Gminie Miasta [...] (jako miastu na prawach powiatu) w sposób istotny naruszył art. 269 § 1 p.p.s.a. Konieczność z kolei odrzucenia skargi skutkowała brakiem podstaw do czynienia rozważań co zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na zasadzie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.