II SA/Bk 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. i M. Ś. na czynność Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego budynku 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżących M. i M. Ś. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wniesiona przez M. i M. Ś. na czynność Wójta Gminy S. dotyczącą ustalenia, z urzędu, numeru porządkowego budynku mieszkalnego, o czym adresaci zostali powiadomieni pismem z dnia [...].11.2021 r. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Działająca z up. Wójta Gminy G. Kierownik USC, pismem z [...].11.2021 r. zwróciła się do Wójta Gminy S. o nadanie nowych punktów adresowych m.in. dla budynku mieszkalnego M. i M. Ś., położonego na działce nr [...] w obrębie P. pod adresem P. Powołano się na aktualizację poprawności danych adresowych dokonywaną przez Gminę G. na podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21.07.2021 r. i stwierdzono, że w/w punkt adresowy położony jest poza granicami wsi Pomorze jak też poza granicami Gminy G., natomiast w granicach Gminy S.. Dlatego też organem właściwym do nadania numeru porządkowego jest Wójt Gminy S. Wójt Gminy S. (zwany też: organem) pismem z dnia [...].11.2021 r. powiadomił P. Ś. o ustaleniu numeru porządkowego budynku na " P. nr [...]". Organ powołał się na art. 47 a ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990). M. i M. Ś. (zwani: skarżącymi) złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na czynność Wójta Gminy S., zarzucając naruszenie: - art. 47 a ust. 1 pkt 1 oraz art. 47 a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez arbitralne nadanie nowego numeru porządkowego nieruchomości, która od kilkudziesięciu lat nosi numer P. gmina G., - par.9 i par. 5 ust.1, 8, 9 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9.01.2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do budynku, który od 45 lat istnieje pod adresem P. gmina G. i wszyscy domownicy są zameldowani pod tym adresem, - art. 7, 8, 75 par. 1, 80, 107 par. 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wskazania dowodów na jakich oparł się organ, dokonując zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że nie zaszły żadne zmiany faktyczne, które mogłyby spowodować zmianę miejscowości i adresu budynku skarżących. Skarżący stwierdzili, że jest to dla nich duże utrudnienie w życiu codziennym, ponieważ wiąże się ze zmianą dokumentów, problemami z doręczaniem korespondencji czy też z załatwianiem spraw urzędowych ustabilizowanych dotychczas w Gminie G. W dalszej kolejności autorzy skargi odnieśli się do analizy przepisów rozporządzenia z 9.01.2012 r. wskazując, że nie zostały przez organ właściwie zastosowane ani też przytoczone w doręczonym zawiadomieniu. Organ nie wskazał okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się dokonując zaskarżonej czynności. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące stosowania rozporządzenia z 9.01. 2012 r. Wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności czynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że był zobligowany do ustalenia nowego numeru dla posesji skarżących na skutek pisma Wójta Gminy G. z [...].11.2021 r., który zniósł dotychczasowy numer dla budynku i wszczął postępowanie o unieważnienie zameldowania skarżących pod dotychczasowym adresem. Dowodem była informacja z ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których Państwo realizuje swoje zadania. Z kolei w myśl przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sąd stwierdził, że skarżący nie uchybili terminu do wniesienia skargi, ponieważ otrzymali zawiadomienie o podjętej czynności w dniu 29.11.2021 r., a skarga wpłynęła do sądu w dniu 10.12.2021 r. pomimo, że organ podejmując kwestionowaną czynność nie pouczył o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznał za uzasadnione. Przede wszystkim zauważyć należy, że autor skargi szeroko analizuje i dowodzi niezgodność zaskarżonej czynności z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9.01.2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, gdy tymczasem ten akt prawny nie obowiązywał w dacie podjętej czynności materialno-technicznej. Utracił moc z dniem 31.07.2021 roku. Natomiast w dniu 21.07.2021r. wydano nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U.2021, poz. 1368), które w tej sprawie prawdopodobnie miało zastosowanie. Pełnomocnik skarżących sprostowała na rozprawie, że chodzi o rozporządzenie z 2021r., ale układ przepisów i pewne odmienności z aktem wydanym w 2012 r. nie są tożsame, zaś nie zostały zmodyfikowane. Dlatego też Sąd nie ustosunkował się do zarzutów sformułowanych na tle nieaktualnego rozporządzenia. Nie mniej jednak zarzuty merytoryczne, oparte o nieaktualne rozporządzenie, nie miały znaczenia dla stwierdzenia, przez Sąd orzekający, o bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy S. Podstawą prawną uwzględnienia skargi było naruszenie przez organ przepisów proceduralnych tj. art. 7, 8, 75, 77 par.1, 80 k.p.a, a przede wszystkim art. 107 par. 3 k.p.a. W tej części Sąd podzielił zarzuty skargi, bowiem żadne okoliczności faktyczne i prawne nie zostały wskazane przez organ, które miałyby świadczyć o zasadności podjętej czynności. Zatem, merytoryczne rozstrzyganie sprawy byłoby co najmniej przedwczesne. Podnieść należy, że kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990) , zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym. Stosownie do treści ust. 1 art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zatem, zgodnie z ust. 5 art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest więc następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (vide wyroki: NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, LEX nr 1149370). Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21.07.2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów normują zasady nadawania i zmiany numerów porządkowych. Pomimo tego, że działania właściwego organu w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, to jednak w sytuacji, gdy kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność nadania, zmiany, odmowy zmiany, czy odmowy nadania nowego numeru porządkowego podlegają kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod kontroli Sądu. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej, a nie innej czynności, uniemożliwiają dokonanie przez Sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione. Działanie organu w takim przypadku także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14; LEX nr 1513776). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że pismo Wójta Gminy S. z dnia [...].11.2021 r., stanowiące uzewnętrznienie czynności, polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżących, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego – Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz stosownego rozporządzenia, które regulują kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Brak wskazania motywów podjętej czynności, czyni tę czynność bezskuteczną, ponieważ została podjęta z naruszeniem powyższych zasad. W aktach sprawy znajduje się informacja z ewidencji gruntów z daty: [...].12.2021 r., z której wynika, że działka skarżących o nr [...] jest położona pod adresem "P. gmina S.". Zatem, doszło nie tylko do zmiany numeru budynku w tej samej miejscowości (Pomorze), ale do zmiany miejscowości i gminy. Nie jest zrozumiałym, dlaczego organ nadał numer " P.", skoro w ewidencji figuruje "P.". Jakie były przyczyny takich zmian po 45 latach zamieszkiwania skarżących pod adresem "P." – próżno się domyślać zarówno Państwu Ś. jak i Sądowi. To Wójt Gminy S. podjął zaskarżoną czynność i powinien działać zgodnie z prawem. Natomiast stwierdzenie, w odpowiedzi na skargę, że organ był zobligowany do podjęcia zaskarżonej czynności na podstawie pisma Wójta Gminy G., nie jest żadną argumentacją. Wobec powyższego brak możliwości zapoznania się z motywami, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej czynności, nie pozwalał Sądowi na dokonanie kontroli jej legalności. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd i taki też prezentuje Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (w tym wypadku podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej), które to bezsprzecznie wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków skarżących, jako właścicieli nieruchomości na której znajduje się budynek, którego dotyczy zmiana numeru porządkowego. Uzasadnienie, które legło u podstaw podjęcia przez organ kwestionowanej czynności winno więc zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Błędem organu było też niepoinformowanie skarżących o wszczęciu postępowania (z urzędu) w sprawie zmiany numeru porządkowego ich nieruchomości, a także miejscowości i gminy. Nie zawiadomiono też o zakończeniu takiego postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czym organ naruszył art. 10 k.p.a. Co więcej, organ informując strony zawiadomieniem o zmianie numeru porządkowego nieruchomości, zaniechał pouczenia o przysługujących im środkach zaskarżenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zwrot kosztów obejmuje: wpis sądowy – 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł, opłatę od pełnomocnictwa – 17 zł.