II SA/Rz 966/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...], "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę w sprawie kolizji dojazdu na działkę nr [...] w [...] z istniejącym gazociągiem średniego ciśnienia DN 32. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce nr [...] oraz zobowiązał Z. B. (dalej: "skarżącą") do przedstawienia oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych. Uwzględniając zażalenie skarżącej, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, wątpliwości budziły ustalenia odnoście rzeczywistego celu realizowanego utwardzenia, tj. czy stanowi ono budowę drogi dojazdowej, czy utwardzenie powierzchni bez konkretnego przeznaczenia i dalszego wykorzystania. Za kluczowe organ odwoławczy uznał wyjaśnienie, czy od zgłoszenia wykonania robót budowlanych dokonanego przez skarżącą organ administracji architektoniczno - budowlanej wniósł sprzeciw oraz zweryfikowania kręgu stron postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi na działce nr [...] w [...] i nałożył na skarżącą - jako inwestora - obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia, celem ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Organu I instancji stwierdził, że skarżąca prowadzi na działce nr [...] roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu w celu dojazdu do działek budowlanych nr [...],[...] i [...]. Ustalono, że we wschodniej części działki nr [...]zdjęto warstwę humusu o szerokości 5 m i w jej miejscu ułożono płyty betonowe zbrojone na długości 60 m. Ustalono ponadto, że roboty budowlane wykonano na istniejącym gazociągu Sn DN 20 bez odpowiedniego zabezpieczenia, co wynika ze stanowiska operatora sieci. Organ I instancji podał, że ww. roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście [...] w dniu [...] lutego 2020 r. nr [...] i przyjętego bez sprzeciwu organu. W ocenie organu I instancji, zakres oraz cel wykonanych robót skutkuje zakwalifikowaniem, jako budowę drogi - obiektu liniowego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) - dalej: "P.b.". Skarżąca, jak i pozostali właściciele działki nr [...] nie wyjaśnili, jakim celom służyć ma utwardzenie działki. Ustalono też, że dla działek nr [...], [...] i [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. wydano na rzecz decyzję M. B. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej a budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dlatego sporne utwardzenie należało uznać za element tej inwestycji. Tym samym roboty budowlane wykonywane są niezgodnie z przyjętym zgłoszeniem w zakresie rodzaju inwestycji oraz w kolizji z istniejącym gazociągiem, a nadto organ administracji architektoniczno - budowlanej nie dostrzegł, że działka nr [...] stanowi grunt rolny, co wyklucza realizację utwardzenia jej gruntu na podstawie zgłoszenia w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. To zaś obligowało do wdrożenia procedury naprawczej przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Na powyższe postanowienie zażalenia wniosły M. G. oraz skarżąca. Zdaniem M. G. organ nadzoru budowlanego winien zając stanowisko w sprawie odprowadzenia wód opadowych ze spornej drogi oraz wskazać, jakie w tym calu należy wykonać roboty budowlane. Skarżąca Z. B. zarzuciła, że działka nr [...], ze względu na jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury, stanowi działkę budowlaną. W trakcie realizacji utwardzenia nie ingerowano w urządzenia sieci gazowej. Dokonane zgłoszenie w przedmiocie utwardzenia tej działki uznać należy za prawidłowe, a prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji organ odwoławczy podał, że spornej inwestycji nie należy zakwalifikować jako utwardzenia terenu działki budowlanej, gdyż celem wykonanych robót budowlanych nie było zapewnienie możliwości użytkowania zgodnie z przeznaczeniem obiektów na działce nr [...]. Wykonane roboty budowlane służą natomiast innym działkom i ze względu na ich lokalizację, nie są związane z zabudowaniami na terenie działki nr [...]. Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że w opisywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ust. 2 i 3 P b. i umożliwił inwestorowi legalizację dokonanej samowoli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zakwestionowała uznanie M. G., za stronę postępowania, oraz kwalifikację wykonanych robót budowlanych, jako budowę drogi. Podkreśliła, że wykonane utwardzenie zapewnia użytkowanie czterech budynków składowych a działce nr [...]. Powtarzając zaś argumentację sformułowaną w zażaleniu podniosła, że ww. nieruchomość, wbrew ocenie organów nadzoru budowlanego oraz informacji w ewidencji gruntów i budynków, stanowi działkę budowlaną W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie i podtrzymał argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z póżn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Stan faktyczny przyjęty do orzekania przez organy nadzoru budowlanego został ustalony zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a Sąd uznał, że jest wystarczający do orzekania. Bezsporna jest okoliczność kolizji budowanego wjazdu w strefie kontroli sieci gazowej śr/c DN 32 na działce nr [...] w [...] zgłoszona przez [...] sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. Z akt administracyjnych wynika, że Z. B. w dniu [...] lipca 2019 r. dokonała w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia robót budowlanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu w celu dojazdu do działki budowlanej nr [...],[...],[...] w [...] na działce nr [...]. Skarżąca w opisie robót budowlanych podała, że będą polegały na usunięciu warstwy humusu z obszaru projektowanej nawierzchni, wyrównanie podłoża, a także korytowanie, które przygotuje miejsce dla grubego materiału utwardzającego (gruz), profilowanie i zagęszczanie podłoża nawierzchni (piasek, żwir, kruszywa), górna warstwa nawierzchni będzie zostanie wysypana drobnym, ozdobnym materiałem skalnym. Roboty realizowane będą za pomocą sprzętu budowlanego typu: koparko-ładowarka, zagęszczarka stopowa i walcowa. W rozpoznawanej sprawie nie jest też kwestionowany zakres robót budowlanych opisany w protokole kontroli przeprowadzonej przez PI NB w [...] w dniu [...] listopada 2019 r. Spór sprowadza sie do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przez pryzmat przepisów prawa budowlanego, czyli jakim rygorom prawnym one podlegają z punktu oceny ich legalności. Zatem ocenie in fine nie podlega deklarowany zamiar inwestycyjny, ale faktycznie zrealizowany zakres robót budowlanych. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie stanowiskiem, należy przez to rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Słusznie organy orzekające przyjęły, że deklarowany zakres robót budowlanych w zgłoszeniu skarżącej na działce nr [...] polega w istocie na realizacji drogi dojazdowej do działek wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych. Ponadto ustalono, że dla działki nr [...] Burmistrz [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego", w której zawarte zostały warunki w zakresie komunikacji to jest: "dojazd do inwestycji przez teren działki nr ewid. [...], użytkowany, jako droga wewnętrzna". Drogą zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) zwana dalej w skrócie u.d.p., jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast w art. 8 ust. 1 u.d.p. zawarto definicję drogi wewnętrznej, którą mogą stanowić drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Jako budową drogi wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę traktowane powinno być na przykład trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) (por. wyrok NSA z 19.12.2018 r., sygn. akt II OSK 701/16 dostępny w cbosa). Sąd wskazuje, że na aktualność tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. z natury swej pozostaje, więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej (wyrok NSA z 20.11.2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11; oraz por.: wyrok NSA z 27.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1181/15, wyrok NSA z 19.12.2018 r. sygn. akt II OSK 701/16; dostępne w cbosa). Sąd za trafną uważa weryfikację ustalonego stanu faktycznego sprawy poprzez zastosowanie definicję obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 1 lit. b) P.b. Stosownie do art. 3 pkt 3 i 3a P.b. - droga jest obiektem budowlanym, budową stanowiąca obiekt liniowy. Wykonanie drogi zgodnie z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt b i 3 P.b. jest budową obiektu budowlanego jako drogi wraz z urządzeniami towarzyszącymi, co potwierdza protokół kontroli z [...] listopada 2019 r. Ponadto działki budowlane takie jak np. [...] znajdują się przy prywatnej drodze wewnętrznej na działce nr [...]. Twierdzenie organu, że wykonane utwardzenie części działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej, jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu, który spełnia funkcje drogi (stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b.) należy uznać za zasadne. Z też przyczyn prawidłowo został wybrany dla postępowania naprawczego tryb z art. 48 P.b. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., a nałożone obowiązki są z godne z zakresem przedmiotowym wyznaczonym treścią ust. 3 art. 48 P.b. Prawidłowo wiec organ II instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartym w skardze, a kwestionującym ustalenie stron postępowania należy wskazać na treść art. 28 ust. P.b. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym przypadku M. G. jest stroną postępowania, gdyż realizowana inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego nie pozostawia wątpliwości, iż organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej oceny, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz z budową drogi, która to budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną. ----------------------- II SA/Rz 966/20 2 II SA/Rz 966/20 1