I SA/Wa 1702/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja Komisja) orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] (dalej: Prezydent) z [...] września 2010 r., nr [...] (dalej: decyzja z [...] września 2010 r. lub decyzja reprywatyzacyjna). W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała na następujące okoliczności sprawy. Nieruchomość [...] położona u zbiegu ulic [...] i [...] (oznaczonych dawnymi numerami [...] i [...]), której nadano uprzednio numer wykazu hipotecznego [...], o pow. [...] ha, w dacie wydania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] września 2010 r., składała się z działek ewidencyjnych z obrębu [...] o następujących numerach i powierzchniach: nr [...] – [...] m² (uprzednio prowadzono dla niej księgę wieczystą nr [...], zaś od [...] września 2011 r. księgę wieczystą nr [...]) oraz część działki nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]). W dniu [...] października 1948 r. A. R., działając imieniem własnym oraz L. C. i Z. T. (dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości), złożył do Zarządu Miejskiego w [...] wniosek o oddanie w wieczystą dzierżawę nieruchomości objętych nr hip. [...], znajdujących się przy ulicy [...] i [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1951 r., nr [...], odmówiło dotychczasowym właścicielom, tj. Z. T., L. C. i A. R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr [...] i [...], wskazując, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony na cele użyteczności publicznej i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1993 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (część dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...], stanowiącą działkę o powierzchni [...] m². Dnia [...] października 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek adw. A. M., pełnomocnika 10 osób fizycznych będących następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] i [...] o stwierdzenie m.in. nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1951 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2006 r., nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1951 r. z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.; dalej: dekret warszawski). Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr [...], zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] na następujące działki: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha. Minister Finansów decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...], stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/3 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]/[...], objętej hip. nr [...], o powierzchni [...] m², która stanowiła wówczas działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, część działki nr [...] o powierzchni [...] ha (dla których prowadzona była księga wieczysta KW [...]) oraz część działki nr [...] o powierzchni [...] ha (brak księgi wieczystej). Pozostała część tej działki, o powierzchni [...] ha została odłączona i przyłączona do księgi wieczystej KW nr [...], stanowiącej poprzednio własność M. R. oraz Z. T., (spadkobierczyń Z. T.). W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał, że podstawą jej wydania była dokumentacja [...] składająca się z m.in. wniosku [...] złożonego przez M. R. z domu T. oraz wniosku [...] złożonego przez Z. T. Z akt sprawy wynika bowiem, że Komisja Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych w Stanach Zjednoczonych decyzją [...], po rozpoznaniu ww. wniosku [...], na podstawie Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, przyznała M. R. z domu [...] odszkodowanie m.in. za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...], objętą hip. nr [...] oraz odmówiła przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...]/[...] z uwagi na przejęcie nieruchomości przez polski rząd przed datą uzyskania przez wnioskodawczynię obywatelstwa amerykańskiego. Ponadto Komisja ta decyzją [...], po rozpoznaniu wspomnianego wniosku [...], na podstawie powołanego wyżej Układu, przyznała Z. T. odszkodowanie m.in. za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...], objętą hip. nr [...] z uwagi na przejęcie nieruchomości przez polski rząd przed datą uzyskania przez wnioskodawczynię obywatelstwa amerykańskiego. Prezydent [...] decyzją z [...] września 2010 r., nr [...] orzekł o ustanowieniu na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ulicy [...]/[...] (dawnej ulicy [...] róg [...]), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], na rzecz Skarbu Państwa w udziale wynoszącym [...] części, ustalając czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł netto, płatny z góry w terminie do 31 marca każdego roku. Nadto decyzją tą Prezydent odmówił Skarbowi Państwa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do [...] części gruntu nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...]. Komisja reprywatyzacyjna decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2010 r., nr [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm., powoływanej jako "ustawa z 9 marca 2017 r."). Komisja reprywatyzacyjna w obszernym uzasadnieniu decyzji przedstawiła podjęte przez nią czynności, opisała zgromadzone w sprawie dokumenty i powołała dopuszczone dowody, szeroko je omawiając. Ustaliła kto ma przymiot stron niniejszego postępowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Komisja wskazała na brak podstaw prawnych do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...]. Komisja podniosła, że Minister Finansów – na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej – decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...], stwierdził nabycie na rzecz Skarbu Państwa [...] nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...]/[...], objętej hip. nr [...], o powierzchni [...] m². Nieruchomość ta stanowiła działkę ewidencyjną [...] o powierzchni [...] ha, część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, dla których prowadzono księgę wieczystą [...], część działki nr [...] o powierzchni [...] dla której nie urządzono księgi wieczystej, oraz część działki o powierzchni [...] ha która została odłączona i przyłączona do księgi wieczystej nr [...]. Stwierdzenie nabycia nieruchomości nastąpiło w związku z objęciem układem indeminizacyjnym roszczeń M. W. oraz Z. T., spadkobierczyń Z. T. z domu R., której przysługiwał udział w [...] części nieruchomości nr [...]. Zatem wymieniona decyzja Ministra Finansów odnosi się do [...] części roszczeń o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Zdaniem Komisji analiza treści uzasadnienia wyżej wymienionej decyzji Ministra oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Prezydent, rozpoznając wniosek dekretowy z [...] października 1948 r., prawidłowo ustanowił prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do [...] części niezabudowanego gruntu o pow. [...] m² położonego przy ulicy [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] - na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Komisji zgodna z prawem była również odmowa ustanowienia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego do [...] części gruntu nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] - część, KW Nr [...], nr [...] - część (brak KW), oraz nr [...] - część, KW nr [...], obręb [...]. Przy czym przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu części działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] był fakt, iż działka wchodząca w części w skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] zabudowana jest budynkiem (położonym przy ul. [...]) wybudowanym po dniu [...] listopada 1945 r., co do którego nie można przeprowadzić postępowania podziałowego. Wyczerpująco uzasadniając podjęte w sprawie stanowisko Komisja przytoczyła treść art. 31 i art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), obowiązującą w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej treść przepisu § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r., nr 268 poz. 2663), wskazując, że granice nieruchomości określone dawną księgą hipoteczną nr [...] nie przechodzą przez ściany działowe budynku położonego na działce nr [...] a zatem Prezydent prawidłowo odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej części gruntu. W opinii Komisji odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do [...] części gruntu działki ewidencyjnej nr [...] - część, KW nr [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], jest zgodna z wymienionymi przepisami, gdyż wspomniana część nieruchomości stanowi przedmiot prawa użytkowania wieczystego. Natomiast trwałe rozdysponowanie gruntu przez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych współwłaścicieli. Zdaniem Komisji, Prezydent prawidłowo stwierdził także, na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), że działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], będąca częścią dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiła teren drogi publicznej. Zgodnie bowiem z wymienionym przepisem drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Natomiast z ww. art. 2a wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Komisja wskazała również, że fragment działki ewidencyjnej nr [...], będący odcinkiem ulicy [...], stanowi przestrzeń ogólnodostępną, służącą ogółowi mieszkańców oraz zapewniającą ład komunikacyjny, dlatego też nie sposób było ustanowić prawo użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji gdy droga ta na wskazanym odcinku jest drogą powiatową, stanowiącą własność samorządu powiatu, a zatem na terenie [...] - samorządu [...]. Wobec powyższego działka ewidencyjna nr [...], jako teren przeznaczony na cel publiczny, nie spełnia przesłanki o której mowa w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. W konsekwencji zajętego stanowiska Komisja decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta z [...] września 2010 r., jako odpowiadającą prawu, podnosząc, że nie zachodzą przesłanki z art. 30 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Reasumując, Komisja stwierdziła, że brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego lub stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Komisji z [...] czerwca 2018 r., nr [...], wniósł M. M., zarzucając jej niezgodność z prawem, a w szczególności: 1. pozbawienie skarżącego prawa do odwołania się od decyzji Komisji; 2. nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, która doprowadziła do błędnych ustaleń; 3. brak obiektywizmu po stronie członków Komisji Weryfikacyjnej; 4. stwierdzenie nieważności prawidłowej decyzji Prezydenta przy braku przesłanek i utrzymaniu w mocy decyzji [...] (decyzja Komisji [...]). M. M. zaskarżył jednocześnie wszystkie postanowienia, które zostały wydane w sprawie przez Komisję z powodu ich niezgodności z prawem i wniósł o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. Sąd postanowił dopuścić Miasto [...] oraz Stowarzyszenie [...] a także Stowarzyszenie Miłośników [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania oraz oddalić wniosek pełnomocnika skarżącego o zawieszenie postępowania. Ponadto na tej rozprawie pełnomocnik skarżącego oraz pełnomocnicy Miasta [...] poparli skargę, natomiast pełnomocnicy organu oraz Stowarzyszenie [...] wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi." "O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (podobnie B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2007, s. 424–425). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi" (A. Kabat (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; WKP 2018, uw. 3 do art. 50). M. M. do [...] udziału w prawie własności nieruchomości objętej hip. [...] (w tym działki nr [...]), o którym orzekał najpierw Minister Finansów w decyzji z [...] marca 2010 r., nr [...], a następnie Prezydent [...] w decyzji z [...] września 2010 r., nr [...], nie miał żadnego prawa. Nie był też stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2010 r. Jak wynika z akt sprawy Prezydent [...] inną decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ulicy [...] (dawnej ulicy [...] róg [...]), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego księgą wieczystą nr [...], na rzecz: E. M. w udziale wynoszącym [...] części oraz M. M. w udziale wynoszącym [...] części oraz odmówił M. M. oraz spółce "[...]" Sp. z o.o., ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. W sumie więc E. M. i M. M. uzyskali prawo użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [...] w udziale [...] ([...]), a więc z wyłączeniem udziału [...], który przejął Skarb Państwa na podstawie decyzji Ministra Finansów z [...] marca 2010 r. Potwierdziła to następnie umowa w formie aktu notarialnego z [...] lipca 2011 r., rep. A nr [...] , zawarta między Miastem [...] a E. M. oraz M. M. o oddanie gruntu składającego się z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o obszarze [...] ha, dla którego urządzono księgę wieczystą nr [...], w użytkowanie wieczyste na rzecz E. M. w [...] części i na rzecz M. M. w [...] części oraz Skarbu Państwa w [...] części. M. M. nie miał więc żadnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu odnoszącym się do udziału [...] w przedmiotowej nieruchomości, co do którego orzekał najpierw Prezydent [...] w decyzji z [...] września 2010 r., kontrolowanej następnie w trybie nadzwyczajnym przez Komisję (zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r.). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 20.02.2018 r., I OSK 3329/15, LEX nr 2467356). Przed wypowiedzeniem się w kwestii zarzutów skargi sąd zobowiązany jest zbadać, czy wnoszący skargę ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. "Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Pomijając sytuacje, w których legitymacja skargowa może być wywodzona z interesu prawnego opartego na przepisach proceduralnych i ustrojowych, legitymacja skargowa wywodzona z interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego, w tym także interesu prawnego innych osób, ma charakter prawnomaterialny" (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r. II OSK 374/07, LEX nr 468574). "Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie" (tamże). Stąd też w niniejszej sprawie sąd obowiązany był do oddalenia skargi, bez merytorycznego odnoszenia się do zarzutów w niej zawartych, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącego (art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.). Zatem już tylko na marginesie – w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Komisji – sąd dostrzega dwie wątpliwości, które nie mogły być jednak rozważane przy orzekaniu przez sąd, skoro skarga nie pochodziła od podmiotu uprawnionego. Pierwsza z nich dotyczy tego, czy w ogóle była konieczność regulowania sytuacji prawnej Skarbu Państwa przez Prezydenta [...] w decyzji z [...] września 2010 r., w świetle decyzji Ministra Finansów z [...] marca 2010 r. Po drugie, Prezydent [...] w decyzji z [...] września 2010 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, traktując Skarb Państwa jako następcę prawnego wnioskodawców (wniosek z [...] października 1948 r.). Rodzi się więc pytanie, czy w takiej sytuacji uwagi Komisji co do posiadania nieruchomości przez wnioskodawców, wyrażane w decyzji nr [...], nie odnoszą się do Skarbu Państwa.