II SA/Bd 1437/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr XXXVIII/295/2021 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr XXXVIII/295/2021, w sprawie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2021, w części, tj. w zakresie § 3 ust. 3 załącznika do uchwały. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638, zwanej dalej "u.o.z.") poprzez zaniechanie wskazania konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących na całym obszarze Miasta i Gminy Mrocza. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części, w zakresie § 3 ust. 3 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi, po przywołaniu art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., Prokurator stwierdził, że obowiązkiem gminy jest precyzyjne i konkretne określenie sposobu realizacji zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu ich bezdomności. W ocenie skarżącego regulacja § 3 ust. 3 uchwały cechuje się zaś dużym stopniem ogólnikowości, bowiem nie ustalono miejsc i częstotliwości dokarmiania kotów. Zdaniem skarżącego, powołana regulacja jest niepełna, bowiem nie wskazano w sposób wyczerpujący, obejmujący zakresem pełen obszar Miasta i Gminy Mrocza, miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Mrocza wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Rada Gminy wypełniła dyspozycję ustawową i precyzyjnie określiła miejsca zawężając punkty występowania siedlisk kotów do miejscowości na terenie gminy, w których zidentyfikowano takowe. Organ w § 3 pkt 2 załącznika do Uchwały uchwalił m.in., że w urzędzie prowadzona jest ewidencja miejsc bytowania kotów – na tej podstawie ustalane są miejsca na terenie gminy, w których bytują koty. Miejsca te ulegają zmianie, z tego też powodu organ odstąpił od regulowania w sposób "sztywny" w uchwale punktów bytowania kotów. W ten sposób uchwała może być wykonywana w sposób ciągły bez konieczności każdorazowej zmiany w razie pojawienia się nowego lub zmiany miejsca bytowania zwierząt. Tym samym, w ocenie organu, wypełniona została dyspozycja ustawowa określająca zakres programu – organ uchwalił sposób działania w zakresie ustalania miejsc oraz określił te miejsca (Wiele, Drzewianowo, Ostrowo) wraz z częstotliwością dokarmiania (codziennie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (publ. jak wcześniej wskazano) poprzez zaniechanie wskazania konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących na całym obszarze Miasta i Gminy Mrocza. Stosownie do wskazanego przepisu program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, przyjmowany uchwałą przez radę gminy, obejmować winien w szczególności m.in. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zatem zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Podkreślić też należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (vide: wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygając o zasadności postawionego zarzutu wskazać najpierw należy, że prawodawca lokalny w zakwestionowanym § 3 ust. 3 załącznika do uchwały wskazał m.in., iż opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie Gmina Mrocza realizuje poprzez codzienne dokarmianie kotów w punktach znajdujących się w miejscach ich przebywania w miejscowościach Ostrowo, Wiele i Drzewianowo. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora zarzucającym zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Miejska ograniczyła się bowiem wyłącznie do sformułowania zrębowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Nie poruszono w regulacji chociażby kwestii miejsc bytowania (legowisk) kotów wolno żyjących, ani w zakresie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania tych miejsc, ani w zakresie monitorowania skupisk już zidentyfikowanych. Brak jest również regulacji w zakresie tego, jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Wbrew stanowisku organu wskazać należy, że uchwała podjęta w zakresie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi musi być uchwałą wykonalną, a więc jej ustalenia nie mogą mieć charakteru planu ogólnych założeń, ale w sposób konkretny (tj. wykonalny) winna regulować kwestię delegowaną gminie przez ustawodawcę. W zaskarżonym zakresie (art. 11a ust. 2 u.o.z.) uchwała musi zawierać zatem regulacje o takim stopniu szczegółowości, który pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie sposobu wypełniania zadania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Pamiętać należy, że program opieki jest aktem prawa miejscowego, skoro więc stanowi on o prawie obowiązującym na terenie danej gminy, musi zawierać przepisy dające się stosować w konkretnych stanach faktycznych zaistniałych na terenie tej gminy. Nie jest to jednak, w ocenie Sądu, wbrew wnioskom skargi, naruszenie uzasadniające wyeliminowanie wskazanego § 3 ust. 3 uchwały z obrotu prawnego. Wyeliminowanie z komentowanego programu opieki nad zwierzętami zaskarżonego paragrafu spowodowałoby bowiem, że uchwała ta pozbawiona zostałaby instytucji regulującej kwestię dokarmiania kotów wolno żyjących. Skutkiem tego byłoby pozostawienie w obrocie uchwały w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami nie zawierającej przepisów realizujących delegację z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Stwierdzenie nieważności wskazanego paragrafu, jak chce tego skarżący Prokurator, byłoby w ocenie Sądu środkiem nadmiernym w kontekście treści całej uchwały i skutków prawnych, jakie ona wywołuje. Z podanych wyżej powodów skarga, została oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.