V SA/Wa 4102/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Z. spółki z o.o. z siedzibą w Ś. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania Z. spółki z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat, uchylił w całości decyzję pierwszo-instancyjną i przekazał sprawę Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji wywiedziono w szczególności, że organ regulacyjny nie wyjaśnił okoliczności podanych we wniosku o zatwierdzenie taryfy, a mających uzasadniać planowane koszty działalności przedsiębiorstwa, a w konsekwencji również wysokość proponowanych cen i stawek opłat. Zdaniem organu odwoławczego nie wyjaśniono: - kwestii różnicy w ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków, a to zwłaszcza niezgodności polegającej na tym, że w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę przedsiębiorstwo sprzedaje mniej wody niż odbiera ścieków; w tym kontekście również, czy przedsiębiorstwo podejmowało jakiekolwiek działania zmierzające do skanalizowania odbiorców wody, którzy korzystają z szamb, co mogłoby mieć wpływ na zwiększenie ilości odbieranych ścieków, - informacji wynikających z wniosku taryfowego odnośnie do części planowanych kosztów, m.in. wzrostu kosztów wynagrodzeń, dla których w pierwszym roku obowiązywania planowanej taryfy przewidziano wzrost kosztów wynagrodzeń o 20%, - kwestii wzrostu kosztów materiałów i usług obcych, które w pierwszym roku planowanej taryfy wynoszą odpowiednio 42% i 20 %, natomiast dla kosztów usług obcych w kolejnych latach obowiązywania taryfy zostały zaplanowane dalsze wzrosty wynoszące kolejne 16% w drugim roku i 6,5% w trzecim roku, - wzrostu kosztów amortyzacji w drugim roku obowiązywania planowanej taryfy o 3,9 % oraz na wzrostu kosztów podatku od nieruchomości w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy o 10%, związanych z planowanymi inwestycjami. Wszystkie te braki przesądziły w ocenie organu odwoławczego o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ regulacyjny, z uwzględnieniem wytycznych w zakresie powtarzanego postępowania sformułowanych w zaskarżonej decyzji (s. 6-7). Niezależnie od powyższego organ negatywnie ustosunkował się do stanowiska strony, zgodnie z którym w świetle art. 24c ust. 1-2 w zw. z art. 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028), po upływie 45-dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia taryfy organ traci kompetencję do wydania tejże decyzji. W sprzeciwie od omówionej wyżej decyzji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak też o umorzenie postępowania w sprawie. Ponadto zgłoszono wnioski o wymierzenie organowi grzywny oraz o zwrot kosztów postępowania. Żądania te wsparto zarzutami naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.: - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem decyzji kasacyjnej, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za uchyleniem decyzji pierwszo-instancyjnej oraz umorzeniem postępowania, - art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję przed upływem 45-dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy nie miał już kompetencji wydania decyzji administracyjnej w sprawie, tj. postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jego oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W punkcie wyjścia należy odnieść się do stanowiska strony skarżącej wyrażonego w ramach zgłoszonych w sprawie zarzutów (zbieżnych co do istoty ze stanowiskiem zaprezentowanym na etapie odwołania w postępowaniu administracyjnym – k. 22ą in verso akt adm.). Jego istota sprowadza się do zanegowania podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, tj. przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, w oparciu od twierdzenie interpretacyjne odnoszące się do charakteru terminu do wydania decyzji taryfowej, określonego w art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (s. 4-5 skargi). Zdaniem spółki wskazany termin ma bowiem charakter materialnoprawny i jako taki nie może ulec wydłużeniu, z uwagi na okoliczności wskazane w art. 35 § 5 Kpa, tj. zwłaszcza z przyczyn niezależnych od organu (s. 5-8 i 9-10 skargi). Nawet jednak gdyby uznać, że ww. unormowanie Kpa stosuje się do terminu materialnoprawnego, to w ocenie strony skarżącej, żadna z okoliczności wydłużenia terminu przewidzianych w ww. przepisie nie wystąpiła w sprawie (s. 8 i 10 skargi). Rzecz w tym, że tak sformułowane stanowisko strony skarżącej kontestuje w istocie nie tyle ocenę przez organ odwoławczy przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 Kpa i stosowanie tego przepisu na tle poczynionych ustaleń, ile co do zasady możliwość dalszego procedowania w sprawie. Wg spółki jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest bowiem umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Jest to więc pogląd odnoszący się do meritum sporu, tzn. jego materialnoprawnej podstawy, skoro zdaniem strony organ regulacyjny nie był uprawniony do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wniosku taryfowego, a sama taryfa podlega "milczącemu" zatwierdzeniu w trybie art. 24f ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest tymczasem środkiem zaskarżenia o stricte procesowej formule. Instytucja ta ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Nie jest to w założeniu środek służący kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (A. Kabat, Komentarz do art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex/el. 2021, pkt 3 oraz powołane tamże uzasadnienie projektu noweli, druk sejm. nr VIII.1186). Wobec tego ocena materialnoprawnych podstaw rozpatrzenia wniosku taryfowego skarżącej (prowadzenia postępowania w tym zakresie), jak i wnioski w tym względzie sformułowane w sprzeciwie (zwłaszcza o umorzenie postępowania administracyjnego, na zasadzie art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego sprzeciwem wniesionym od decyzji kasacyjnej. W świetle bowiem art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Innymi słowy, analiza racji podniesionych przez spółkę na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna, zaś art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje odpowiedniego zastosowania przy rozpoznawaniu sprzeciwu, na zasadzie art. 64b § 1 ww. ustawy. Stanowisko skarżącej o ww. przedmiocie może zostać wyrażone w ewentualnej skardze na decyzję kończącą ad rem przedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy. W tym stanie rzeczy jedynie na marginesie wskazać należy, że zapatrywanie skarżącej pozostaje w opozycji do wykładni prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że "rozpoczęcie biegu 45-dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ww. ustawy, następuje po uzupełnieniu przez wnioskodawcę brakujących dokumentów" (vide wyrok NSA o sygn. I GSK 514/20, CBOSA; por. także orzecznictwo powołane w odpowiedzi na skargę, s. 12-15). Odnosząc się natomiast – na zasadzie art. 64e w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – do oceny zaskarżonej decyzji kasacyjnej pod kątem przesłanek art. 138 § 2 Kpa, skład orzekający nie dostrzega w tym względzie uchybień uzasadniających wyeliminowanie spornego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zauważyć w tym względzie na wstępie należy, że warunek "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest z istoty swej ocenny i rozumiany jest zasadniczo w ten sposób, że obejmuje zwłaszcza sytuację, w której przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy wykraczałoby poza uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, w rozumieniu art. 136 § 1 Kpa (por. np. wyrok NSA o sygn. II OSK 1274/11, CBOSA). Zdaniem Sądu trafny na tym tle jest wniosek organu odwoławczego, że zakres niezbędnych ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającej procedury unormowanej w ostatnio wymienionym przepisie. Zasadnie w szczególności zauważono w zaskarżonej decyzji, że motywy decyzji pierwszo-instancyjnej wskazują na niedostateczne wyjaśnienie sprawy w zakresie: niespójności między ilością sprzedanej wody oraz odebranych ścieków, wzrostu kosztów wynagrodzeń, materiałów i usług obcych oraz uwzględnienia kosztów pośrednich dotyczących zwłaszcza planowanych inwestycji (por. także s. 27 i n. odpowiedzi). W każdym z ww. obszarów organ odwoławczy dostrzegł potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na niejasności wynikające z wniosku taryfowego, które nie zostały rozstrzygnięte na poziomie postępowania przed organem regulacyjnym. Stanowisko organu drugiej instancji zostało w ww. kwestiach uzasadnione (s. 6-7 decyzji). Przy tym wprawdzie z akt sprawy wynika, że organ regulacyjny wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, w tym w m.in. w odniesieniu do kosztów wynagrodzeń, czy planowanych inwestycji (k. 3 akt adm. in verso), niemniej nie zostało to uwidocznione w treści rozstrzygnięcia. I tak do kwestii dostrzeżonej różnicy między ilością sprzedanej wody, a ilością odebranych ścieków (s. 6 decyzji drugo-instancyjnej), która jest niespójna ze składanymi przez wnioskodawcę wyjaśnieniami (brak oddawania części wody do kanalizacji, z uwagi na korzystanie z przydomowych szamb oraz podlewanie ogrodów, powinien zmniejszać, a nie zwiększać ilość odebranych ścieków – k. 1dsz akt adm.), organ regulacyjny nie odniósł się w zaskarżonej decyzji w ogóle. Z kolei co do zwiększonych kosztów wynagrodzeń trafnie wskazano na braki proceduralne polegające zwłaszcza na tym, że organ regulacyjny nie domagał się od wnioskodawcy wyjaśnienia i udokumentowania przyczyn wskazanych wzrostów; także w tym aspekcie sprawy, w decyzji pierwszo-instancyjnej brak choćby wzmianki. Natomiast w wezwaniu z 19 lutego 2021 r. zapytano jedynie, czy wydatki te w zakresie, w jakim są związane z wywozem nieczystości płynnych, "zostały wyłączone z kalkulacji taryfy" (skarżąca odpowiedziała twierdząco – k. 11 akt adm.). Ponadto w zakresie kosztów materiałów, usług obcych oraz kosztów pośrednich (związanych z planowanymi inwestycjami), trafnie odnotowano brak czytelności, tj. ogólnikowy charakter motywów decyzji pierwszo-instancyjnej. Wprawdzie bowiem zakwestionowano tamże wniosek o zatwierdzenie taryfy w ww. zakresie (s. 2-3 decyzji pierwszo-instancyjnej), niemniej uzasadnienie rozstrzygnięcia sprowadza się w tym względzie do lakonicznych twierdzeń, że "strona nie przedstawiła wyjaśnień uzasadniających wzrost kosztów obcych" oraz "jakie ceny przyjęto dla poszczególnych usług". Ponadto zauważono, w zakresie kosztów pośrednich, że "powinny być one kalkulowane na podstawie obowiązujących stawek i cen". Finalnie odnotowano, że strona "nie przedstawiła wyjaśnień uzasadniających wzrost kosztów opłat za usługi wodne". Na tym tle trafnie organ odwoławczy wskazał na konieczność nie tylko wyjaśnienia, lecz także udokumentowania wzrostu wydatków, tj. zwłaszcza zbadania czego dokładnie dotyczą planowane remonty i czy przedsiębiorstwo nie może części z tych czynności przeprowadzić własnymi środkami, czy też może do wykonania wskazanych remontów potrzebna jest specjalistyczna wiedza i uprawnienia lub specjalistyczny sprzęt, którego wnioskodawca nie posiada; ponadto nie wyjaśniono co składa się na wzrost kosztów materiałów w działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków (s. 7 decyzji). Wreszcie nie zbadano, czy inwestycje przedstawione w wieloletnim planie na kolejne lata obowiązywania planowanej taryfy nie były już wcześniej zaplanowane przy obliczaniu kosztów w poprzednim okresie taryfowym; z wezwania organu regulacyjnego z 19 lutego 2021 r. wynika w tym zakresie jedynie, że koszty te powinny zostać skalkulowane w odniesieniu do "poprzedniego wniosku taryfowego" (w odpowiedzi spółka przedstawiła zestawienie dot. zadań wieloletniego planu rozwoju i modernizacji infrastruktury – k. 8 akt adm.). Zdaniem tut. Sądu, wyjaśnienie ww. kwestii, dostrzeżonych przez organ odwoławczy, trybie art. 136 Kpa, mogłoby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa), stąd też prawidłowo wydano rozstrzygnięcie kasatoryjne, umożliwiające wypowiedzenie się stronie w ww. zakresie, w tym przedstawienie niezbędnej dokumentacji, w obu instancjach. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.