IV SAB/Wr 808/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 22 sierpnia 2019 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych. W dniu 22 sierpnia 2019 r. A. S. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę N. K. i syna D. K. na okres 2019/2021. Wnioskodawczyni w załączonym do wniosku oświadczeniu wskazała, że ojciec dzieci przebywa na terenie Wielkiej Brytanii od 26 stycznia 2006 r. Obecnie nie pracuje i pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Wnioskodawczyni zarejestrowana jest w PUP w D. jako osoba bezrobotna od dnia 21 sierpnia 2019 r. Wniosek został przesłany przez OPS przy piśmie z dnia 30 września 2019 r. i wpłynął do Wojewody D. w dniu 8 października 2019 r. W oświadczeniu z dnia 27 kwietnia 2021 r. (wpływ do Wojewody D.w dniu 4 maja 2021 r.) wnioskodawczyni poinformowała (na gotowym druku oświadczenia), że ojciec dzieci przebywa w Wielkiej Brytanii, od 17 lipca 2019 r. jest zatrudniony w Urzędzie Pracy i pobiera zasiłek, a od 2021 r. samozatrudniony. Natomiast wnioskodawczyni od 21 sierpnia 2019 r. jest zatrudniona w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. W dniu 28 września 2021 r. wpłynęła do Wojewody D. skarga wnioskodawczyni z dnia 27 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Strona zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 – 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. i wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w określonym terminie, -- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 3 grudnia 2020 r. złożyła ponaglenie na bezczynność organu, ale do dnia dzisiejszego brak jest reakcji organu. Nie wydano decyzji w sprawie, pomimo upływu terminu załatwienia sprawy. W dniu 30 września 2021 r. (wpływ do organu – 4 maja 2021 r.) Wojewoda D. poinformował OPS, że załączona dokumentacja jest niekompletna, bowiem w dniu 27 kwietnia 2021 r. wnioskodawczyni złożyła nieprecyzyjne oświadczenie dotyczące sytuacji zawodowej ojca dzieci. W związku z powyższym OPS winien wezwać stronę do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku o dokument wyjaśniający, czy ojciec dzieci w okresie od 17 lipca 2019 r. był zatrudniony w urzędzie pracy na terenie Wielkiej Brytanii, czy był uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych na terenie Wielkiej Brytanii, czy i kiedy podjął pracę/rozpoczął działalność na terenie Wielkiej Brytanii. Należy wskazać dokładne daty rozpoczęcia oraz ewentualnego zakończenia zatrudnienia/pobierania zasiłku dla bezrobotnych (dzień, miesiąc, rok). Brak powyższych danych uniemożliwia Wojewodzie rozpatrzenie wniosku i wydanie rozstrzygnięcia, a do czasu uzupełnienia nie będą podejmowane żadne czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 października 2021 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że złożony wniosek był niekompletny i nie zawierał niezbędnych do jego załatwienia kluczowych danych. Skarżąca nie wpisała okresów pobytu ojca dzieci w Wlk. Brytanii. Poza tym pracownicy Wojewody załatwiają miesięcznie ponad 2.500 wniosków w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i mimo zwiększenia obsady kadrowej o 40 % nie udało się wyeliminować opóźnień w załatwianiu spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pierwszą i jedyną czynnością wykonaną w sprawie przez organ było wystosowanie w dniu 30 września 2021 r., a więc już po wpłynięciu skargi do organu w dniu 28 września 2021 r., pisma do OPS informującego, że załączona dokumentacja jest niekompletna, bowiem w dniu 27 kwietnia 2021 r. wnioskodawczyni złożyła nieprecyzyjne oświadczenie dotyczące sytuacji zawodowej ojca dzieci. W związku z powyższym OPS winien wezwać stronę do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku. Organ zareagował więc w sposób właściwy dopiero po otrzymaniu skargi strony złożonej do WSA, po blisko 2 latach od wpływu do organu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Należy zauważyć, że strona już w załączonym do wniosku oświadczeniu z dnia 22 sierpnia 2019 r. wskazywała, że ojciec dzieci przebywa na terenie Wielkiej Brytanii od 26 stycznia 2006 r. Obecnie nie pracuje i pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Natomiast wnioskodawczyni zarejestrowana jest w PUP w D. jako osoba bezrobotna od dnia 21 sierpnia 2019 r. Jeżeli organ powziął wątpliwości co do sytuacji życiowej strony i ojca jej dzieci, to już wówczas winien dążyć do wyjaśnienia tej sytuacji, a nie dopiero po upływie blisko 2 lat od wpływu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dopiero po tak odległym czasie, po upływie blisko 2 lat od wpływu wniosku do organu podejmuje pierwszą czynność w sprawie i rozpoczyna postępowanie wyjaśniające. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez okres blisko 2 lat i dopiero po tym terminie występuje do OPS o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, co orzeczono w pkt II sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę blisko dwuletni czas trwania postępowania i brak jakichkolwiek działań organu w tym czasie, nie dające się usprawiedliwić obiektywnymi problemami kadrowymi organu związanymi z dużym napływem wniosków oraz z sytuacją epidemiologiczną w kraju i na świecie, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność organu wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie, organ dysponując dostarczonym przez stronę materiałem dowodowym, przez okres blisko 2 lat nie podjął żadnej czynności i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy. Dopiero po złożeniu przez stronę skargi do WSA z dnia 27 września 2021 r., organ wystąpił do OPS o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 22 sierpnia 2019 r. (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. W rozpoznawanej sprawie konieczne jest jednak działanie Sądu z urzędu i zdyscyplinowanie organu, ponieważ żądane rozstrzygnięcie nie zostało wydane przez tak długi okres. Mając na uwadze blisko 2 – letni okres oczekiwania na przyznanie świadczenia należnego na dzieci strony oraz inflację i zmniejszenie realnej wartości świadczeń, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku.